主题：【讨论】中国聚焦:中共在县级进行党委权力公开透明运行试点 -- tangcoms

地方反映财权事权不匹配 部门割据影响宏观调控

2011年04月15日 02:34　来源：经济参考报

预算不透明、考虑民众意愿不多、支出科目太笼统、人大代表专业知识缺乏等，是现行财政体制的核心弊端；财政改革和行政体制改革必须齐头并进，才能互动双赢；无财不政“财“政”攸关，把财政体制改革当作政治体制改革的稳妥切口的思路正成为共识。

　　“十二五”规划纲要提出“积极稳妥推进政治体制改革”。有关专家认为，财政改革是当今改革的最佳突破口之一。中央可以把财政公开作为改革多米诺骨牌中的首张，然后带动预算体制改革，影响行政管理体制改革，并切入政治体制改革。

　　以财政公开带动预算体制改革

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》在2008年5月实施，财政公开的步伐陡然得以加快。财政公开尊重了公众的知情权，使得资金使用可以接受外部监督，给政府部门花钱套上了“紧箍咒”，受到强烈关注与普遍赞扬。广州市财政局2009年10月网上公布114个部门的预算，往常每月点击量不超过3万次，公开后因一天点击量达4万多次而曾陷于瘫痪。

　　更有实质意义的财政公开，是在预算方案确定之前的“公开”。浙江省台州管辖的温岭市五年前即开国内先河，在乡镇试点“参与式预算”。这个市的市委领导向记者介绍，现在已在全市乡镇推开并形成了多种模式。比如，新河镇在镇人大代表大会最后票决预算修正案前，增加了人大代表大会辩论程序。泽国镇在镇人大代表审议之前，通过公开摇号等形式产生民意代表，投票决定财政资金投向哪些建设项目。

　　预算不透明、考虑民众意愿不多、支出科目太笼统、人大代表专业知识缺乏等，是现行财政体制的核心弊端。据记者调查，目前国内大部分地方的各级政府还没有推行财务公开，主要原因有三：一是“不想公开”。部分官员担心职务消费利益受损，腐败空间压缩；二是“不愿先公开”。大家都处于观望状态，不做出头鸟；三是“不能公开”。

　　广西柳城县县长牛继昌反映，同是乡镇长，柳城县和一墙之隔柳州市区津贴收入要差一倍。记者采访的浙江乐清等地的公务员津贴补贴一年人均过6万，而柳城、湖南祁东等县只有万余。再如公车预算，柳城县一年车均约7000元，祁东县一年约8000元，浙江的乐清约2.5万元。很多官员担心，公开以后，就会使存在不同行政层级、不同地区、不同行业的财政保障水平，以及公务员、教师的收入差距全部曝光，引发更大的社会矛盾。

　　以财政改革带动行政管理体制改革

　　湖南省今年全省推行财政“省管县”，资金拨付精简了地市环节，不少县干部反映“现在，市刮县失去空间了，雁过拔毛的可能性不存在了。“省管县”财政改革连锁触动行政管理体制改革。这一点在较早推行这项改革的浙江省特别明显。2009年，在此前多轮对部分县“放权”之后，浙江出台了全国首部推进“扩权强县”的省级政府规章，443项省级审批权限一次性下放到县(市)，被称为“浙江最大一次权力下放”。省财政厅地方预算处处长倪学军介绍，正是财政管理向县级放权，打开了行政审批放权的空间，极大地刺激了县域经济的发展。

　　“公务接待、公车使用、公费旅游”等居高不下，浪费财政资金，助长腐败，损害执政形象，是行政管理体制的一个顽症。湖南省公安厅从2009年以来，为了解决接待中讲排场、奢侈浪费和互相攀比现象，厅党组决定从省委常委、公安厅长李江开始，每月将厅领导与各处室的接待费面向全厅干部职工公开，效果立竿见影，紧邻公安厅的三家高档餐馆生意一天不如一天，只好将门面转让出去。记者从公安厅纪委了解到，实施以来接待费用降了四成，节俭风气正在形成，公众形象也得到提升。

　　决策前“拍脑袋”，决策时“拍胸脯”，出了问题“拍屁股”走人，留下一堆问题和债务，类似政府决策祸患无穷。记者采访的湖南、广西等中西部很多地区，近年来对乡镇实行“乡财县管乡用”，取消了乡镇财政的举债权，有力扭转了乡镇不顾实际盲目决策、债务急剧膨胀的现象。2009年，浙江省委组织部和财政等部门合作，设置政府负债率等指标警戒线，同时把“政府性债务负债率和债务率”纳入党政领导班子实绩分析评价指标体系，列入审计范围。截至2009年底，浙江省政府性债务负债率20.15%，并且向社会公开，成为在国内债务控制得比较好的省份。

　　众多采访对象向记者反映，这两项改革必须齐头并进，才能互动双赢。行政体制改革不到位，财政改革也要被拖后腿。反映最突出的现象，乃是财政部门预算之所以难以执行、决算往往拖延到第二年下半年，在于各级政府年中出台的政策太多、领导超出计划的事情做得太多，这就导致支出膨胀，预算缺乏刚性约束。再如，从中央各部门的行政审批权力太大且不透明，使得专项转移支付资金拨付过程中的浪费与腐败现象突出，地方政府怨声载道。

　　以“财改”推动“政改”正成为共识

　　无财不政，“财”“政”攸关。把财政体制改革当作政治体制改革的稳妥切口的思路正成为共识。财政部财政科学研究所所长贾康接受记者采访时指出，中国可以通过推进理财的民主化、法制化———首先是相关信息透明度的提高，然后是这方面一系列相关制度建设，包括人大审议预算制度权力的落实，从而通过理财的民主化、法制化，拉动经济和社会生活的民主化、法制化、现代化。他认为，这就是中国今后“打开渐进改革潜力空间的具体路径”。

　　据《经济参考报》记者详细调查，以“财改”推动“政改”的“共识”主要支撑是，越来越多的中国人认识到，民主的核心不仅仅是直接选举，还在于“预算民主”，即国家的钱怎么花。政改的目的是促进社会的公平、正义，而财政体制改革正可以“牵一发动全身”，对解决助长高房价的“土地财政”、各利益阶层分配不公、腐败问题等当今社会的难点问题，都能起到牵制作用，因为这些问题背后都隐藏着财政体制的根源。此外，财政改革不会造成社会动荡。有人比喻，财政改革可称作“要钱不要命”的温和式改革。

　　贾康等学者向记者介绍，1880年前，美国虽然建立了直接选举和三权分立制度，但政府机关腐败满天飞的现象突出存在。1880到1920年，美国经历了一个所谓“进步时代”，期间美国并没有正面展开看起来很激进的政改，而是主要从建立精细的预算制度、严格约束政府支出入手，并配以舆论监督等表达机制，走过了这个混沌时期。虽然中美政治制度不一样，但美国做法不无启示。

　　尤为关键的是，财政体制改革能够扩大公民的政治参与，推动社会的民主化程度，塑造执政者的民主形象。国内在财政公开等方面的探索，往往被境外解读为“中国政治透明揭开新篇章”。温岭市委书记叶海燕告诉记者，财政预算方面的审查权利一部分让渡给人大代表与民众后，“官员的权利变小了，市委、政府的压力大了”。但人大、政府、代表、公众之间建立起了有效的对话机制；同时，政府的行为更有合法性了，为民办事效率提高了，有的事情政府没钱做，公众也能够理解，而不像以往常抱怨政府“无能”、“腐败”或“不公平”；此外，法律赋予的人大审议预算权较好落实。

　　实施以“财改”推进“政改”的改革思路，这条路径绝不会一帆风顺，能否成功的关键，乃在于中央要强力推进财政体制改革的同时，加强行政管理体制乃至干部人事制度改革的互动，从而压制各级政府与领导干部的利益空间，破除改革的阻力。

　　问题

　　财权事权不匹配“部门割据”阻调控

　　《经济参考报》记者在浙江、湖南、北京、广西等地调查发现，分税制财政体制在运行中存在这样一些问题：财力相对集中在中央，事权分散在地方，导致一些基层政府为应对各项发展目标而不堪重负；中央一些部门财权过大、专项转移支付比重过高的问题，造成中央调控偏离均衡地区差距的初衷，引起不少地方政府的不满；公共财政使用中普遍缺乏有效监督，又加剧了这些矛盾的产生。

　　地方干部反映财权事权不匹配

　　全国人大常委会预算工作委员会研究室主任冯键认为，分税制财政体制中事权划分最大问题是：财力相对集中在中央、省级，事权分散在基层，大量的具体支出责任主要落在了县市基层政府身上，而基层政府可支配财力又很少，形成责任在基层、财权在上级的不合理局面。

　　“财权和事权最不匹配的地方就是教育。”湖南省衡阳市祁东县县长雷高飞说，全县397所学校，必须拆除重建的D级危房近9万平米，加上学校其他设施建设，匡算一下至少投入要达到2.4个亿。“中央、省给我的学校房屋维护费、城市基础设施配套费等，加起来总共收入不到2000万元。两千万要干2个多亿的事情，客观上很难全部完成。”

　　一些沿海经济发达县市财政支出同样不堪重负。浙江省乐清市2009年财政收入59亿元，在过去的五年，该市可用财力年均增长14.8%，但地方财力年年入不敷出，且人均财政支出2215元，还不到浙江省平均数的一半。

　　为什么财政蛋糕越做越大，自己却越吃越少、越来越“穷”？乐清市委书记潘孝政说，乐清外来人口有70万。去年乐清地方可用财力用于教育支出的占到一半，近14亿元，外来民工子女教育支出占到其中的25%。

　　“中央对欠发达地区关注是对的。但财权事权要统一，中央应该把这笔义务教育转移支付我们这里来，而事实是，我们上交了财政收入，中央教育转移支付款给了中西部人口输出地，孩子们上学却到了东部，我该交的交了，还要追加责任，造成了实际上的‘重复转移支付’。”

　　冯键说，按照国务院关于实行分税制财政管理体制的决定，中央财政除了保障本级支出外，主要承担均衡各地区财力的责任，而不应具体安排大量属于地方责任的项目。但在实际执行中，大量地方性的支出项目由中央决策、地方执行，“中央点菜、地方买单；中央出钱、地方配套”加剧了地方财政收支矛盾。

“有限的财力用到国家项目‘配套资金’上了。”地处西部的柳州市柳城县县长牛继昌介绍说，前年柳城争取了1.3亿元的水利项目，却要承诺3000万元配套资金，逼得这个财力捉襟见肘的农业县县长“一天到晚琢磨着如何拆东墙补西墙”。

　　“部门割据”影响中央调控效果

　　湖南省省长助理、财政厅长李友志认为，如果说1994年前分税制改革目标主要解决地方“割据”的问题，那么当前要完善分税制主要是解决“部门割据”的问题，“由于中央专项转移支付过多、中央管钱的部门过多，导致资金使用分散，效率低下，‘跑部钱进’，还滋生腐败。”

　　全国人大提供的一份报告显示，2009年中央专项转移支付数额达到12359亿元，占全国转移支付的52%。大量专项转移支付由中央有关部门安排下达具体项目。

　　“国家财政去年给了湖南1000多个亿，大部分是专项，省级以下只有配套的权力。现在上面批资金，建文化站也管，建派出所也管，建法庭也管，还要查这些资金的去向。”李友志说。

　　湖南祁东县归阳镇党委书记周才平在接受记者采访时大倒苦水。该镇党委政府办公楼是上世纪六十年代早期的，但镇“七站八所”在中央一些部委自上而下的督促下，纷纷大兴土木。“文化站办公楼在建，司法所办公楼建好了，计生楼要新建，有的所就一两个人，非要造一栋楼，上面还要求有红外线水龙头，手一伸就出水，一千多元一个，光这笔就花了几千元钱。上面只给了8万元，乡镇‘配套’的钱要花几十万元，乡镇哪来这么多钱？”

　　广西壮族自治区财政厅预算处处长王代玉说，专项越多、配套越高，范围越窄，中央部委对下面情况不了解，专项转移支付现在什么都有，有的同一个项目，几个部门一起给钱，很混乱；有的像边防哨所建设这样的燃眉之急项目，却要不来钱。

　　一些基层政府部门为争取专项转移支付资金，层层向上级汇报，甚至直接进京反映情况，成本很高。一些项目审批和资金分配不够透明，很容易滋生腐败。中央党校经济学部宏观经济室主任梁鹏说，现在清理各地驻京办很难，因为大量财权都集中在中央部门，各地必须来跑才能争取资金。

　　浙江省财政厅总预算局副局长倪学军说，当前分税制要完善，就要控制这些“分钱的部门的权力”。李友志提出，应该“加大两个力度，减少两个环节”———加大一般性转移支付力度和地方政府的财政自主权力度；减少部门环节，减少审批环节。

　　财政监督缺失为科学发展埋下隐患

　　记者在调查中还发现，各地政府在财政资金使用上，普遍存在财政监督缺失、财政预算不严肃的问题，很多是地方领导拍板说了算，根据领导意思调预算。

　　广西柳州市委组织部常务副部长张正义当过多年县区一把手，他深有感触地说，财政预算缺乏监督，说白了还是“一把手说了算”的现象。整个大的盘子，是在人代会上确定的，但政府权力太大，地方人大很难监督，连人大自己的经费划拨都要看政府“脸色”，每年预算的一套报告数字，行的又是另外一套。

　　广西壮族自治区金融办主任赵德明认为，“如果没有严格的财政监督，走科学发展道路基本上是空对空的。”

　　关于财政监督和财政公开，基层县市一级党政领导普遍认为，公开目前只能在大预算、大项目、大笔支出方面让老百姓明白，他们的税收用到哪里去了，政府有没有乱花钱，但是，现阶段公开不可能做得很细。

　　中央党校经济学部宏观经济室主任梁鹏说，财政民主化是一种必然的选择。近几年逐渐放开了，但各级领导从心态上没做好准备。近些年一些地方尝试推进财政公开，但财政部门感觉给自己添了很多麻烦，公布的越多，大家的质疑越多，压力非常大。

　　湖南省省长助理、财政厅长李友志认为，如果行政或政治体制不改革，财政改革就难以深化。比如，行政审批权太大，部门就不会放权，资金就会“专项化”；还有涉及到官员腐败、群众呼声高的“三公”能不能公开？也必须有系统化的考虑。

　　记者调查发现，基层在财政公开监督方面也出现了一些有益的探索和创新。浙江省温岭市在乡镇一级推行“参与式预算”，就是镇政府初步确定财政预算后，由人大代表来提意见，要通过人大代表参与的“民主恳谈会”后才能排出最后方案，人大代表还可以五人以上联名提出“预算修正议案”，以此纠正政府编制预算的失误。温岭市一位领导说，实施参与式预算，使预算审查由形式上的审查转变为实质性审查，乡镇人大代表的职权由“虚”转“实”，预算就由“软”变“硬”。

　　专家建议：理顺中央地方责任确立地方稳定财源

　　部分专家和地方干部认为，当前应像严控“土地闸门”一样高度重视规范“财政水龙头”的问题，加快财税体制改革，为科学发展提供制度保障。

　　专家建议，当前亟待理顺中央和地方政府的支出责任。应适当加大中央财政的支出责任，将某些全国性、跨地区的重大支出划归中央。对于属于中央支出责任的事务，有些可委托地方管理，但资金由中央全额安排；对属于地方支出责任的事务，中央不再安排具体的支出项目。中央制定新的支出政策，一般不在年度预算执行中出台，应列入下年度预算安排，对执行新政策有困难的地方，应由中央财政通过增加转移支付给予保障。

　　全国人大常委会预算工作委员会研究室主任冯键说，调整政府间事权成为我国财政体制改革首先要解决的问题。冯键建议，党中央、国务院责成中编办、财政部、国家发改委等部门，对科学界定政府支出范围、科学划分中央与地方政府支出责任等进行进一步的专题研究。

　　关于转移支付资金分配不公开、不透明、不规范等问题，部分专家和地方干部认为，当前亟待改革和完善财政转移支付制度：一、以公开透明防腐败、促效率。二、明确转移支付的具体标准。三、清理合并有关专项。四、加强监督和评估。五、建立严格的准入和淘汰制度。六、尽快出台财政转移支付法。

　　一些专家和地方干部还认为，要消除科学发展动力不足的问题，国家应从财税体制上进行调整，为地方政府确立稳定的财源：一、优化财政体制，调动地方发展经济、做大税源的积极性。一些地方干部建议，国家能适当增加上划中央收入后的返还比例和金额。二、尽快出台房地产税。三、规范政府债务管理。财政部财政科学研究所所长贾康认为，对于地方债和地方融资平台，不能简单地一棍子打死。应采取有堵有疏、疏堵结合的办法，把地方负债通过“治存量、开前门、关后门、修围墙”等举措逐渐消化掉，同时通过法律、制度建设，规范政府债务的发行、使用、监督等。

中国社会有没有问题，肯定有。问题如何解决，无非三路，改良、改革、革命。

改良是加入体制，在发展中解决问题，对现有结构进行微调，缺陷是现有结构可能没有被打破反而被固化。改革是加入体制，建立自己的利益集团，清洗原有利益集团来打破结构，缺陷是反而会造成更强大的利益集团。革命是带领流氓无产者，nothing to lose 的群体，使用暴力推翻体制，彻底打破体制后重建，缺陷是有真空期和无法保证重建的有效性。

事情总有利弊，偏向过左、过右，都会带来矛盾，如果长时间不纠正，矛盾越来越深！解决方案随着矛盾激化程度，依次为改良、改革、革命。

权力的运作，要解决好公开透明和社会监督问题。

权力的来源，不好意思，现在流行的说法是：

“省部级是生出来的，县市级是买回来的，乡镇级是喝出来的，村组级是打出来的！”

权力的来源，有暴力夺取、继承、任命、选举、招考等方式。个人感觉未来应该走公开招考+上级考核+民评罢免的模式比较好！

县权改革路径探索：公开民主破解用人顽症

http://news.xinhuanet.com/observation/2011-01/20/c_121003420.htm

编者按：为加强对县一级，特别是对县委书记权力运行的制约和监督，2009年3月，中央纪委、中组部选取河北省成安县、江苏省睢宁县、四川省成都市武侯区等3个县(区)开展县委权力公开透明运行试点，拉开了中国县权改革的序幕。

　　古往今来，县级政权一直都是国家政权的基础。然而，让人忧心的是，近年来发生在县级政权尤其是县委书记身上的案件屡见不鲜，分析这一现象，权力过于集中、政务不公开、缺乏有效监督是其中主要原因。试点县(区)在一年多的实践过程中，针对上述突出问题大胆改革，探索县级权力公开透明运行的新路径，其经验对全国其他地方具有重要借鉴意义。

　　“县权”，最重要的就是用人权和决策权。三县(区)在试点过程中着力探索如何正确、有效地行使这两项权力，促进县级执政能力建设。

　　公开民主破解用人“三大顽症”

　　三个试点县(区)规范县级用人权，以“阳光用人”和票决，有效破解了选人用人过程中存在的一言堂、暗箱操作、买官卖官等顽症，从而有效提高了选人用人的公信度。

　　“县委书记在用人方面容易搞一言堂，但是每个县的科级干部多达数百人，县委书记不可能全部熟悉，一言堂难免导致用人失察或用人。”成安县委书记张臣良说，推进县委权力公开透明运行，必须规范用人权，以“阳光用人”打破县委书记的一言堂。

　　为消除一言堂现象，试点县(区)各出高招。“睢宁实行了干部调整党内预告制度。每次调整干部都会提前将调整意见向各位常委预告以征求常委们的意见，绝不搞突击调整”。睢宁县委书记王天琦对记者说，在后备干部选拔上，睢宁县实行“X+1”选拔制度，“X”是根据乡镇和单位大小确定1到3个名额，然后根据差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决的原则，通过单独写票、保密投票、现场公布结果的方式，确定后备干部人选；“1”则是由单位党组织对实绩突出但未进入“X”的同志直接提名。2008年以来，睢宁县通过这种方式确定了391名后备干部。成都市武侯区则以健全干部动议机制杜绝临时动议调整干部的可能。武侯区委书记刘守成说，通常只有在四种情况下才可以调整干部：一是换届，二是机构改革，三是因退休出现岗位空缺，四是班子运行中出现不团结或干部受处分等情况。

　　为化解选拔任用干部过程中存在的暗箱操作问题，三个试点县(区)通过推进干部选拔任用过程公开透明，将干部选任过程置于干部群众监督之下，得到了广泛的信任与支持。

　　成安县出台了审查意见公开、社会旁听和全程通报等三项制度。“在县权公开试运行之前，我老是担心在用人方面把握不好，有压力。现在好多了，因为成安县注重公开透明和群众参与，让群众为县委选用干部把关，这给我们用人提供了一个很好的平台和保障机制，便于更好地选用干部。”张臣良说。

　　与成安县相比，干部调整情况说明制度是睢宁在选用干部上的一个鲜明特点。每次调整干部后，睢宁县委组织部门都会通过集体谈话将干部调整原则、调整思路和酝酿过程向全体领导干部解读，切实做到公开用人。成都市武侯区则通过干部“调整动议”机制、“选拔任用”机制、“干部考察”机制和“干部票决”机制来健全干部选拔任用公开透明机制。

　　记者在调研中了解到，三个县(区)均对干部选拔任用实行票决制，同时注重以群众参与、监督为干部选任工作把关，确保选用的干部不但组织认可，还能让群众满意。

　　成安县对民主推荐的干部，组织单位全体人员和有工作关系的群众进行测评，对得到1/3不赞成票的干部取消考察资格。在干部试用期满后，组织单位人员和群众代表进行试用期工作表现和业绩的民意测评，1/3群众不同意的不能按期转正。年度考核时，在民意测评中有1/3群众不拥护的会被列为淘汰对象。

　　在睢宁县，干部的工作怎么样，群众的评价更重要。睢宁实行的民意问责制直接将干部作风和实绩交由群众来评议，可谓“干部好不好，群众说了算；干部干不干，按群众意见办”。在2010年1月份开展的“软环境治理专项评议”中，睢宁县群众评出县规划局和国土局等“最不满意的单位”，结果相关单位的13名责任人被问责，其中有7人被撤职。2010年5月，睢宁县委又举行评议会，对群众评出的“最不满意站所”“最不满意部门”和“最不受欢迎的单位”负责人，分别做出了处理决定。

　　规范决策流程降低“决策风险”

　　2009年，成安县群众向县委提出了供暖气和煤气的要求。作为一项民生工程，供双气需要1亿多元资金，县财政无力投入，只能招商引资，并需要给被招的企业优惠政策。这一过程存在诸多风险，决策预警机制随即启动。张臣良说：“投资多少？给什么优惠政策？给到什么地步？这些决策如果单靠书记、县长来做，是有风险的。我们按照县权公开的决策流程，召开常委会讨论，征集四套班子和群众的意见，并把所有的决策、实施的内容和过程通过各种渠道公示。”目前，成安县已供暖气面积50万平方米，供煤气1万户；招商来的两家企业共投资1.2亿元，政府以土地补偿。

　　这件最终各方皆大欢喜的事情，得益于县权公开的决策流程，它使得在重大决策中干部规避了风险，群众得到了实惠。

　　决策过程往往环节众多，每个环节出现问题都可能导致决策失误、贪污、伤害民生。在实施县委权力公开透明运行过程中，试点县(区)逐个排查权力运行风险点，提前做好风险预警，使权力运行能够科学透明。成安县在排查县委权力运行中共找出风险点200多个，睢宁县组织专门课题研究，梳理运行脉络，明确了十个权力运行重点环节，总结出决策与实施过程中的五大风险：决策失误的风险、暗箱操作导致的风险、权力寻租破坏公平的风险、效率低下的风险、伤害民生影响社会稳定的风险。

　　决策权被县委书记一个人或少数人控制，就容易出现决策失误或。睢宁县委书记王天琦说：“我们也走过一些弯路。以前我们搞高新技术产业，甚至要搞动漫，但实践证明这些并不适合我们这个没有相关基础的县。决策不能违背发展规律，脱离发展阶段。”睢宁县在开展房地产市场专项整顿时，发现一个楼盘没有任何手续，群众交了钱拿不到房子，王天琦说：“这背后的原因就是暗箱操作和权力寻租。”

　　三个试点县(区)的书记均认为，决策和操作失误大多数会伤害民生，甚至影响社会稳定。为了规避权力风险，减少决策和实施的失误，三个试点县(区)做了积极的探索。

　　首先是用县委权力公开透明运行，来保证决策准确。睢宁县研究重大决策和与群众利益相关的问题时，规定全委会、常委会、党委(党组)会必须有一定数量的党员、群众代表列席旁听，广泛接受社会监督，进一步提升决策的民主性、科学性、准确性。同时，明确每半年召开一次全程直播的县委常委会和全委会。目前，睢宁县已对全委会进行了三次现场直播，会上，县委书记、县长分别就民生、治安、交通等群众关心的问题接受党员、群众代表质询，现场作答，现场直播。县权公开透明运行，有效避免了过去决策不民主的状况，把决策失误的风险降到最低。

　　其次，建立重要项目、工程、资金议决权和否决权分离制衡机制，规避权力寻租和贪污。睢宁县明确规定有关重要项目、工程、资金的事项先由相关职能部门提出方案，再经政府常务会议决通过后交由县委常委会审议。县委常委会只保留否决权，如审议不通过，交回相关职能部门重新制订方案，而不参与方案的修订，人大对审议通过的决议事项执行情况进行监督，形成了部门提案、政府议决、县委审议、人大监督的权力运行构架，解决了县委、县政府角色定位不清、职能分工不明的问题。2010年9月25日第十四次睢宁县委常委会上，由政府常务会提交的关于梁集镇景湖安置小区的建设意见，由于侵占了睢宁发展空间，不符合睢宁长远发展需要，县委常委会予以否决，交回县规划局重新研究方案报政府常务会审议。王天琦说：“必须强化否决权的设计，这相当于一道闸门，可以形成有效威慑，使权力没法用来寻租，有效减少。”

　　第三，事前做好风险评估和预警，才能使决策和实施更加有效和顺利。武侯区委书记刘守成说：“比如我们在搞拆迁时，先要做法律和信访维稳的风险评估。由区法制办牵头做法律风险的评估，由区信访联席会议领导小组做信访维稳的风险评估。评估结果有三种情况：风险很大建议暂缓，跟国家法律法规有抵触建议调整；风险比较大但是可控；没有风险。然后再根据评估结论决策和实施。”睢宁县根据职权重要程度、行使频率和问题发生几率，突出节点控制，引入民调评议机制，进行风险等级评估，制定防范预案，降低决策风险。

　　第四，禁止县委直接参与行政事务，由直接参与向监督管理转变，消除了打招呼、批条子等县委干涉部门事务的现象。睢宁县规定县委“五个不决策”，即未经调查研究论证不决策，未经集体讨论研究不决策，分管常委和部门意见不成熟不决策，有异议、分歧较大的不决策，不直接决策土地、规划、招投标等具体事项。

　　三位县(区)委书记最大的感悟就是：做有利于群众的决策风险最小，把群众利益放在首位是决策的最重要依据。重视民生、重视群众利益也是试点成功的重要原因。成安县三年来共搞了68项工程，都是民生工程；睢宁县2010年1月至10月，城建完成拆迁93万平方米，是上年同期的3倍，没有发生一起因拆迁而引发的越级上访闹访事件。自试点以来，三个县(区)没有发生一起围堵政府事件及其他恶性群体性事件，越级上访事件批次和人次均大幅下降。

　　拆除“围墙”创造融洽干群关系

　　县委权力的公开透明运行，促进了舆论“监督场”的形成，同时也拆除了县委、县政府与群众间无形的“围墙”，融洽了干群关系。

　　在成安县委、县政府大门两侧，32块公开栏清晰展示出县党政领导干部的照片、职责以及手机和座机号码，排在第一个的就是县委书记张臣良的照片与介绍。办公楼内每间办公室门口的墙上，一个个明示卡显示主要党员干部的姓名、照片、职务和分管工作。

　　在成安县委大院里，记者遇到了五位前来反映问题的村民。他们根据公开栏上的信息，拿着材料自行穿过大门，“我们要找书记，问一下土地补偿为啥还没发下来”，说话间，几个人已走进县委、县政府大楼。到中午，当记者完成对张臣良的采访与其一起走出大楼时，一位老大娘快步迈上台阶，一把拉住他的手说：“张书记，我儿子重病家里又没钱，您可要帮我想想办法啊！”

　　成安县打破了“一个单位一套院、一个领导一间房”的传统机关办公模式，推出集中办公、透明办公、开门办公和互动办公等“通透式”办公形式，加强县委与群众的联系，提高服务效率。“老百姓谁都认识我，他们进得来门，找得到人，办得成事，这就打破了以前和群众之间那堵无形的围墙。”张臣良说。

　　成安县通过打破“围墙”建立良好干群关系，睢宁县则利用手机、网络等新媒体，创造新的通透办公形式，加强与群众的互动。在睢宁县委的短信平台，记者看到仅2010年11月8日这天，发到王天琦手机上的短信就有44条。而在西祠胡同“睢宁论坛官方版”“睢宁同乡部落官方版”“徐州论坛”等和睢宁有关的网络论坛上，每天也都有十几条网帖直接向王天琦反映问题或寻求帮助。桃园镇桃李村村民汤从胜，在11月8日那天给县委书记的手机上发了短信，他说：“王书记，8月份在岚山侯庙蔬菜基地，我听了您振奋人心的讲话，备受鼓舞，回家后即承包了本村20个大棚。”

　　“老百姓要跟我交流，或是反映问题，只需一个电话、一条短信或一个网帖。”王天琦在接受记者采访时说，睢宁县充分运用现代科技手段，使得政风热线、短信平台和网络成为新的监督载体。

　　改革为县级政权带来新气象

　　记者在采访中了解到，经过一年多的实践，成安、睢宁和武侯大部分党政领导干部认为，改革明确了权力界限，保证了权力的规范运行。他们总结出改革给县级政权带来的五大新气象，使我们对下一步全国范围内的县权改革充满信心。

　　第一，明确了权力界限，保证了规范运行。依据党内有关文件和制度，县委书记张臣良的主要职权被确定为27项，而在这27项主要职权中每一项职权的行使，都要依据相对应的职权运行流程图，以规避职权运行过程中的随意性和人为因素的干扰。张臣良认为，相对于过去县委书记往往一个人说了算的情况，县委权力公开透明运行明确了一把手的权力界限，规范了权力运行的程序，从而保证了权力在公开透明的环境中运行。对此，刘守成更有着自己的理解：“既然大家都知道权力的界限和行使流程，这从某种意义上来说对县委书记也是一种解脱。”

　　第二，强化了监督制约，促进了决策民主。县委权力公开透明运行使权力的各个环节都暴露在阳光下，这既有利于提高重大决策的科学性和民主性，也能最大限度地发挥党员群众和社会各界的监督制约作用，增强干部的自律意识，从源头上遏止不正之风。成安县专门出台了《中共成安县委常委会监督县委书记的实施意见》等文件，以规章制度加强对县委书记的监督和制约；睢宁县实行“一述双评三监督”制度，要求县委书记和其他县委班子成员定期述职述廉(一述)，公开接受党内和党外评议员评议(双评)，公开接受专门机关监督、群众监督和舆论监督(三监督)，从而进一步丰富完善了监督方式。王天琦说：“在这样一个全方位监督制约的体系下，即使我想徇私舞弊，也不太可能。”

　　第三，促进了班子团结协作，带动了队伍风清气正。记者了解到，在三个试点县(区)，权力公开透明运行首先要做到的就是县(区)委书记的权力公开透明运行。在一把手示范的表率作用之下，试点县(区)的班子成员严格自律，真诚以待，形成了团结协作的精神，凝聚力、战斗力增强。同时，在县(区)委书记和班子的带动下，各级干部包括基层党员干部廉洁自律意识也大大增强。据睢宁县委常委、纪委书记唐健介绍，2010年1月到10月，睢宁涉及投诉科级干部的信访量同比下降了69.5%，举报科级干部的短信同比下降了75%。“以前武侯区委纪委每年都会收到群众对选人用人工作的举报，区委权力公开运行以后，几乎没有再举报的。”刘守成说。

　　第四，密切了党群干群关系，提高了党的公信力。县委权力公开透明运行的推进，有效消除了群众对干部和重大事项决策过程的神秘感与隔阂感，从而密切了党群干群关系，提高了党委、政府在人民群众心中的公信力。江苏省委组织部副部长盛克勤认为，县委权力公开透明运行一个直接的效果就是，县级党委班子和书记把权力真正当成为人民服务的责任，县委与群众的联系越来越密切，在人民群众普遍关心的问题上，县委书记和班子也会更加慎重。而随着对重大事项的参与度、知情度和满意度越来越高，党的公信力在人民群众的心中也越来越高。(《半月谈》2011年第1期/记者 张羽 伍晓阳)