主题：国企往何处去？ -- 秋末冬初

国家必须把存在于行政性垄断企业中的公共权力收回来

　　——专访北京大学政府管理学院教授路风

　　《商务周刊》：去年以来，中国最大的央企之一国家电网公司开始并购重组两家关键的电网设备制造企业许继集团和平高集团，遭到了很多人士的反对，认为明显违背电力体制改革精神，但国资委又支持国网这种行为。您认为国网这种并购是否是出于垄断呢？

　　路风：国网是个电网运营商，不应该并购非相关业务的设备企业，这可能在全世界范围都是独一无二的，只有在中国才能出现，既是运营商，又想成为设备系统集成商，不论从专业化角度，还是安全监管角度，都是不合适的。国网想成为中国的西门子，但是西门子从未经营过电网啊，试想，今天波音会去经营航空公司吗？

　　这种冲动背后就是垄断，没有任何经济上的、技术上的理由来解释，国资委支持国网的行为也很容易解释，因为这样国资委权力就更大了，管理的资产就更多了。这不就实现了做大做强的业绩目标了吗？

　　《商务周刊》：最近两年，包括国家电网公司在内的央企正在进行新一轮的并购和重组，去年，“国进民退”再次引起了争论，您认为，经过30多年的改革开放和国企改革后，大型央企自身还具备哪些非市场特点？

　　路风：我最近也一直在思考这些问题，前一段业内一直在讨论“国进民退”，我觉得“国进民退”是个伪命题，而且具有误导性。

　　比如对于国有企业，没有任何证据证明国有企业不能参与市场竞争，比如奇瑞、振华港机等企业，按照资产性质来说，都是国有企业，或者国有控股，这些企业在竞争市场都很活跃，所以并不是说国有企业就不能参与竞争，就不能并购重组民营企业。

　　用国进民退这个概念很难解释目前中国的现实问题，之所以说它具有误导性，是因为国进民退的说法掩盖了背后一个更深刻的问题，那就是行政性垄断。因为国有企业行政性垄断的受害者不仅仅是民营企业，国有企业本身也是受害者。比如行政性集团都会压制自己属下企业的某些发展，尤其是压制下属企业发展为系统集成商。道理很简单，一旦下属企业具备了系统集成能力，那还要你上面的总公司干什么？这也是为什么中核集团一直压制中国核动力设计院成为中国核蒸汽供应系统集成供应商。所以本质问题不是什么“国”还是“民”的问题，本质问题是行政性垄断。

　　国有企业改革这些年来，出现的问题越来越多，越来越大。比如，现在我们很难界定到哪个层面才算是真正的企业，国资委掌管着132家央企，控制着几万亿元的国有资产，如果你深入这些巨型企业内部，你就会发现，这些央企并不是市场中真正意义上的竞争性企业，我也从不认为这些央企算是企业。

　　在市场上竞争的企业才叫做竞争性企业，竞争性企业具有专业性特点，专业化是由市场竞争决定的。为什么要专业化，因为市场竞争力的来源是企业能力，而企业能力是需要长时间积累知识和经验逐渐形成的，需要企业长期集中在自己擅长的业务领域，不会随便涉足其他非相关领域。央企显然不是这样的，国资委管理的这些央企是一大堆非相关业务混杂体，而其中很多是被行政手段捏合在一起的。因为业务庞杂，造成总公司管理层远离一线的知识，随着集团的日益膨胀，决策层在具体业务知识和能力上更加欠缺，在这种情况下，会发生总公司更会时常去搞一些非相关业务的情况，这就是为什么那么多的央企要搞房地产公司，为什么要在金融市场搞投机，甚至经营酒店，这是制度性问题。

　　聚集了一大堆非相关业务的垄断央企，真正要在市场上竞争是没有效率的，只有依靠垄断才能生存，所以他们的行为一定是垄断，并不断固化和扩大垄断。行政性央企的垄断动力特别强，大部分企业行为都会基于垄断做出，这是结构性问题，不是具体的企业决策者的问题。

　　而实现进一步垄断，央企又具有先天的优势，因为，央企兼具公共权力和市场力量，央企的很多职能是从原来的工业行政部门直接继承下来的，比如国网公司，就继承了当初很多电力部的行政职能，标准的制定、入网资格的认证、人员的任免权力等等，这些显然都不是企业行为的范畴，具有明显的公共权力特征。

　　《商务周刊》：那么，最近几年出现的央企高管的腐败问题，是不是关键原因就在于央企自身所具有的巨大公共权力？

　　路风：是这样的，最近几年出现了中石油的陈同海腐败案，也出现了中核集团康日新腐败案，原因就在于央企的行政性垄断必然引起腐败。一个真正在市场上拼杀的企业是没有公共权力的，而国资委、发改委、工信部等行政部门的公务员又不能直接卷入市场经济交易，而两者都兼具的只有行政性垄断公司，这些公司既有公共权力，又有市场能力。一旦两种权力结合在一起，就会发生利用公共权力到达私人利益或者企业利益，市场化原则就会被破坏。

　　《商务周刊》：行政性垄断国企在通过公共权力实现私利的同时，是否也存在着另外一个倾向，就是为实现私利而影响和左右公共政策？

　　路风：这是显而易见的，公司总是以追求利润为目标，为了实现赢利，公司肯定时常会利用自己掌握的资源去游说政府，影响政策的制定，使其向着有利于自己的方向发展。这本身没有什么问题，但行政性垄断集团由于具备公共权力，所以本身就承担着很多政策起草和制定、产业规划以及标准制定的功能，而且这些央企掌管着各种巨大的资源，他们有能力和实力去控制话语权，公开发表意见，左右政策的方向。

　　更进一步，垄断的背后并不单纯为了垄断，而是最终形成一种态势，绑架政府，抗衡改革它的各种努力。这方面我虽然没有专门研究过，但从国网目前的反向操作看，有这样的倾向。

　　《商务周刊》：国企的行政性垄断也会进一步造成监管被架空甚至监管俘获，这是更为可怕的吧。

　　路风：国企只要具有行政性垄断，就肯定使监管失去意义，因为企业自己就有公共职能。以电力行业为例，电力监管要想发挥作用，国网必须变成竞争性企业，国网要想成为竞争性企业，就必须把它的所有公共职能剥夺，使公共职能重归于公共部门，如果这些公共职能继续存在于央企内部，监管机构肯定会被架空，甚至被俘获，并最终造成产业体制改革失败。

　　《商务周刊》：那么我们做更深入的探讨，中国为何经过多年的国企改革后，在局部环节又会出现越来越严重的行政性垄断呢？

　　路风：为什么会有越来越行政性垄断的央企呢？我认为根源就在于国资委体制。从企业经营本身来说，国资委是不应该有发言权的，但现在国资委通过各种考核制度，对央企的干涉太多。现在整个国有企业系统，国资委在最上边，中间是央企，下面是众多的子公司和地方国有企业，整体上是一个高度行政垄断的系统，这比改革前还恶劣。1980年代我们进行政企分开的改革，现在看，改革目标不仅没有完成，反而加剧了央企的垄断，政企高度融合在一起了。而国资委显然利用所谓的填补所有者缺位，把自己看成了老板。

　　《商务周刊》：在市场中，任何企业是否都需要有行为的边界。您在去年由《商务周刊》主办的制造业高峰论坛上也提到过，行政性垄断央企侵蚀了国家的能力，造成国家没有能力对公司进行有效的行为管理。

　　路风：在市场中，公司应该有行为的边界，西方公司发展史上，公共权力与公司权力一直存在矛盾和斗争，政府也一直试图限制公司行为边界。以前，中国人很难理解为什么美国司法部总盯着自己国内的那些大公司，也不明白美国有贝尔、微软这么大的公司，为什么要限制它、起诉它、分拆它。其实美国人很早就明白，公司大了会危及政治，会损害公共社会，所以美国出台反托拉斯法等一系列针对公司行为的法律，限制公司的行为边界。

　　中国确实很少有人考虑过为何要限制企业尤其是大型国有企业，如何界定公司的行为边界。在市场体制下，企业当然希望自己越大越好，对于政府和公共空间来说，需要有制衡的力量平衡大公司的非法行为，把公司对社会的消极影响限制在最低范围内。

　　确实，我上次说过，经过放权让利的改革和工业行政部门的撤来换去，国家能力丧失了。不论是从西方的崛起，还是后来发展中国家的现代化，国家现代化的基本趋势都是中央集权的国家直接面对公民，削弱中间权力。我们讲现代化时，你会发现国家权威无所不在，而国家公共权力的进步导致的是法治的进步以及现代市场经济的形成，市场化的所有方面都需要国家履行必要的职能。

　　美国政府就具有强大的能力，这其中包括具备专业知识的人才，专门的行政部门，对行业发展问题的判断能力。美国能源部职员就有3万多人，美国农业部也有几万人，都是各自行业的专业人才。

　　过去30多年，中国严重忽略了国家建设。30年后的今天，国家能力不但没有加强，反而严重下降。很大一部分国家能力、公共职能、专业知识和信息都集中在行政性垄断集团等中间势力手里。国家没有知识，没有能力，没有专业信息，就做不出自己独立的判断，就没办法贯彻自己的意志，最终只能导致大公司左右国家政策，公司标准成为了国家标准，中央政府丧失了产业规划能力，公司可以绑架和要挟政府。

　　《商务周刊》：那如何才能改变这种尴尬的局面呢，不让公司凌驾于政府之上，不让产业政策“被规划”？

　　路风：那就是要限制行政性垄断央企这样强势的中间势力，把这些企业拥有的公共职能彻底剥离，使公共职能回归公共空间，并清楚界定好各类公司的行为边界，同时，国家要加强自己的能力建设。

　　现在，行政性垄断央企自己都认为自己是国家行政的一部分，或者起码是国家行政权力的合法延伸。国家必须把存在于这些企业中的权力收回来，目的是为了使企业真正成为市场竞争主体，使企业更有活力。随着改革的深入，央企的总公司都应该被撤销，只保留系统集成商层面和零部件供应层面的企业就可以了。

　　但撤销央企集团总公司后，就出现一个问题，就是作为独立法人的企业数量大增，这就需要国家能力的建设必须跟上。所以重建国家能力，是下一步改革的重点。国家要有自己的机构和专业人员，有专业的判断能力，以保证游戏规则的运行。中国国有企业改革的问题必须是国家与企业同时改革的问题，单纯改革任何一方都难以成功。尤其是国家能力建设，关系到现代化国家体制建设的大问题。

要大批国有企业改制，实则走私有化道路。国有企业私有化道路分为几种形式：第一，出卖国资。出卖国资实则出让国资，让利出售肥了几种人：出让国资的人，接收国资的商人，政府部门的人。第二，原国有企业整体改成私有化的股份制企业。改制后的股份制企业要么仍由原班领导人坐庄，要么另易其主。大股东以国有动产或不动产作为股金来源。这些企业不乏原来经济效益不错的上税大户。这种改制的获益人是企业管理层、政府部门的人。第三，挂牌向社会出售国有企业资产，却实行灰暗交易，通过贱卖，参与其中的政府中的腐败分子、原国有企业负责人、购买方私下交易，在出售国资的名义下牟取私利。第四，以反对国有股份额过大为由，减缩国有股比重，提升所谓民营股，逐步蚕食国有企业，最后实现国有资金在企业中的比重微乎其微甚至完全消失的目标。第五，以做大做强国有企业为借口，拆并国有企业，大力减少国有企业数量，在拆并重组中趁机以权谋私。第六，以搞活放权的名义，给国有企业高层管理者巨大好处，同时兼顾了政府方面的大腐败者利益。第七，放纵国有企业内部分配机制，勒令职工大量减员下岗，企业极权和行政极权共同瓜分国有经济利益。第八，外引内联，通过外资和国内私有企业压迫国有经济，以给外资和国内私有企业倾斜性好处，迫使国有企业让步以至凋敝消亡，既从国有企业身上又从外资和国内私有业主身上谋取私利。

这所有的企图和行动都指向一个目标：以所谓国有企业改革的名义蚕食国有经济，内心深处都是对国有经济垂涎三尺！若问中国最大的腐败是什么，就是权力阶层处心积虑将国有资产私有化。