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主题：【编辑】美国经济周报2010年3月第1期 -- 南方有嘉木
家园 【原创】关于美国医改的立法程序 楼下不少河友都对本次医改的立法程序存有疑问，这个问题涉及美国设计复杂而又极为精巧的立法程序，我在这里试着简单地解释一下，有兴趣的河友可以直接看这两个链接：
How our laws are made
这是美国众院出版的一个解释立法程序的手册。
Legislative Procedure
这是一本解释美国立法程序的书。
根据美国宪法，立法权赋予参众两院，并根据“平衡和制约”的原则，在两院和总统，以及两院之间设计出复杂的表决机制。
参议院（the Senate）由100名成员构成，每州两名，任期六年，每两年改选其中的三分之一。
众议院（the house of Representatives)有成员435人，根据各州人口对全国人口的比例分配名额，每两年选举一次。
每位议员都只有一个投票权。
参、众两院的立法权是平等的，不存在上、下之分。除征税(rise revenue)及拨款预算案 (Appropriation Act/Budget)须由众议院提出外，两院都可以独立提出各自的议案，然后提交给对方审议----这里基本的原则就是一项议案提交总统签署成为法律之前，必须先后经两院表决通过。如果参众两院对某议案存有分歧，可以通过参众两院协商会议（Conference)来协商解决，以求得一致。
比如对目前的医改法案，去年11月、12月众、参两院本各通过了一个版本。两院民主党人原计划通过上述的“协商会议程序”达成统一文本提交总统签署,但今年1月民主党人在马萨诸塞州参议员补选中失利,导致民主党失去参议院“绝对多数”地位,无法阻止共和党通过所谓“议事阻碍”(即用无休止的辩论或无关的、冗长的演讲等来阻扰立法讨论---filibustering)来拖延医改法案在参议院通过（因为根据法律规定，必须有60名以上参议员同意才能禁止filibustering的使用，现在民主党在参议院仅占有57个席位+2个和民主党行动一致的独立派），这使得通过协商会议来取得一致的可能性极低。
那么为了通过一项法案，比如目前的医改法案，众议院选择先全盘接受参议院的版本，这样从形式是上来看，满足了红色字体标示的原则：两院对该议案取得了一致，可以提交给总统签署为法律。
同时，利用“预算协调程序(budget reconciliation process)”起草一份“预算协调”议案,将其对参议院法案的各种修改意见打包写进该议案,并分别提交参众两院投票表决。在21日晚，众议院已经对该议案进行了表决，并简单多数通过。如果该议案提交给参议院后获得通过，则亦将满足前述原则。
简单地说，这里其实存在两个议案，一个是医改法案本体的参议院版本，去年12月参议院通过，3月21日众议院通过，今日奥巴马签署，已经成为法律。
一个是对参议院版本的“修改议案”（名为预算协调议案），3月21日众议院通过，现等待参议院表决，尚未成为法律。
根据法律规定，预算协调议案的通过仅需要简单多数（50票），而不是三分之二多数，这样，因为民主党在参议院占有57个席位，这份议案在参院通过的可能性极大。
但是，问题在于，根据《1974年预算法》的规定，“预算协调程序”的使用是有限定的，即其仅能被用于修改最近采纳的预算案 （Resolution on budget，一般就是用于对当年的预算案进行调整），这个限定被称为Byrd规则，它禁止在预算协调议案中加入与预算无关的内容（当然，如何解释什么事项和预算有关是另外一个问题，实践中，该程序已经成为美国国会调和严重分歧的一种方法，共和党占据参议院多数席位的时候曾多次使用，比如通过小布什的减税议案，但是减税，从解释来说，确实和预算直接相关。）如想在Byrd规则下取得豁免，必须取得60名以上参议员的同意。
现在共和党批评民主党采用这一程序来通过医保法案的主要着力点也是在此限制，即医保法案作为一项涉及范围极广，影响极长远的法案，其修改案不可能仅仅只涉及当年的预算修改。但是众议院已经在21日晚表决通过(1)采用“预算协调”这一特殊立法程序来通过医改议案；和（2）众议院对参议院版本进行修改的“预算协调”议案。且已将其提交给参议院表决，因为民主党在参议院的多数席位，从立法程序的角度来看，它不通过的可能性不大。因此为了阻止立法，共和党目前只能通过诉讼，引入司法干预。必须注意的事，现在美国14个州对医改法案提起违宪诉讼的诉因并不是因为立法程序，而是因为法案关于强制保险的规定侵犯了州政府的权利和个人的自由。
关于Bryd 规则：
The Budget Act maintains that reconciliation provisions must be related to reconciling the budget. This principle is codified in section 313 of the Budget Act, the so-called Byrd Rule, named after Senator Robert C. Byrd of West Virginia. Section 313 provides a point of order in the Senate against extraneous matter in reconciliationbills. Determining what is extraneous is a difficult task for
the Senate’s Presiding Officer. The Byrd Rule may only be waived in the Senate by a three-fifths vote and sixty votes are required to overturn the presiding officer’s ruling.
一般美国两院的立法程序可以简单概括为以下几个阶段，这里以众议院先提起立法，然后提交参议院表决为例说明（Note：反之亦可）：
1.提议（Proposal）：各机构团体个人都可以向议员提议就某事项进行立法。
2.提案（introduction of a proposal into the bill）：议员就某事项向众院提出议案。议案有四种：议案(Bills)、联合决议案(Joint Resolution)、共同决议案(Concurrent Resolution)和简单决议案(Simple Resolution)。在参议院和众议院里，大部分的立法都是以“bills”的形式提出。
3.众议院发言人（speaker)将议案提交专业委员会审查（Referral to committee)：两院都各自设有各专门委员会，对专门事项的议案进行审查。
4.专业委员会审查 （consideration and hearing)。
5.委员会将审查后的议案提交给众议院(Report the bill)。
6. 众议院对议案进行讨论，一般经过三读，表决通过议案。此时该议案（the engrossed bill)才成为一项法案(the Act)。
7. 众院将表决通过的法案提交给参议院审查。
8. 参议院亦会将该法案提交至下设的专业委员会进行审查。
9. 参议院对委员会审查通过的法案进行讨论，表决。可能出现以下几种结果：（1）通过原众院版本；（2）通过经参院修改的众院版本；（3）通过参院版本。
如果是（1），满足前述红色原则，提交给总统签署成为法律。
10. 如果是（2）、（3），则需要返还给众院继续表决，或通过“协商会议程序”来寻求一致。如果众院全盘接受参院的修改或参院的版本，则满足前述红色原则，提交给总统签署成为法律。
11. 如果众院希望对参院的版本进行修改，则可以先行通过修改案，然后将修改案再提交参院表决。此时可以考虑使用“预算协调程序”来减少所需票数的要求。
12. 一项法案经两院表决通过送达总统之后，总统有如下选择：
（1）同意（approve)。法案成为法律。
（2）否决（veto)。如不批准，即应连同他的异议把它退还给原来提出该案的议院，该议院应将异议详细记入议事记录，然后进行复议。如果在复议之后，该议院议员的三分之二仍然同意通过该法案，该院 即应将该法案连同异议书送交另一院，由其同样予以复议，若此另一院亦以三分之二的多数通过，该法案即成为法律。
（3）搁置否决（pocket veto)。一般来说，如果总统在收到法案之日起10日内未将其异议返还至(return)议院，则该法案视同为经总统签署成为法律。但是，如果因为此时国会已经休会（从解释上说，是因其休会导致总统的异议无法送达），则该法案即被否决。该否决既不需要理由也不能被国会推翻，实际上具有绝对否决的性质。
本帖一共被 2 帖 引用 (帖内工具实现)家园 del 家园 关于Conference的一点疑问 如果参众两院对某议案存有分歧，可以通过参众两院协商会议（Conference)来协商解决，以求得一致。……两院民主党人原计划通过上述的“协商会议程序”达成统一文本提交总统签署,但今年1月民主党人在马萨诸塞州参议员补选中失利,导致民主党失去参议院“绝对多数”地位,无法阻止共和党通过所谓“议事阻碍”(即用无休止的辩论或无关的、冗长的演讲等来阻扰立法讨论---filibustering)来拖延医改法案在参议院通过（因为根据法律规定，必须有60名以上参议员同意才能禁止filibustering的使用，现在民主党在参议院仅占有57个席位+2个和民主党行动一致的独立派），这使得通过协商会议来取得一致的可能性极低。能不能详细说下这个协商会议程序？
看起来是参众两院各自派出一些人一起“协商”，以求取得一个妥协的结果。我的问题有：
1）两院各自派出的人数怎么定？是不是众院可以多派人？
2）派哪些人去由谁来决定？
3）在这一步怎么使用filibuster？
家园 简单回答一下（可能不够精确）， （1）关于人数：
由参众两院各自决定。因为表决的时候是参众两院各自派出的议员分别根据多数决来表决。
“The Senate and House committees need not be the same size .....Although the managers on the part of each House meet together as one committee they are in effect two separate committees, each of which votes separately and acts by a majority vote. For this reason, the number of managers from each House is largely immaterial."
----摘自 How our laws are made
(2)关于谁。
有参众两院各自整体决定。但近来两院领导人的影响力在加大。
一般参加的是原来承担立法工作的专业委员会的资深委员。
（3）关于Filibuster
没有看到在这个阶段使用filibuster的记载。可能不适用（有否觉得：filibuster和协商会议本身的目的是冲突的？）。
家园 非常感谢！还有一点疑问 9. 参议院对委员会审查通过的法案进行讨论，表决。可能出现以下几种结果：（1）通过原众院版本；（2）通过经参院修改的众院版本；（3）通过参院版本。10. 如果是（2）、（3），则需要返还给众院继续表决，或通过“协商会议程序”来寻求一致。……
上面是您列出的立法程序的一部分，下面是我对这部分的理解，不知对不对：
filibuster是发生在（9）中“讨论（debate）”这一步，目的是推迟或阻止表决（delay or entirely prevent a vote）。filibuster成功的时候，还没有表决，也无从谈起表决结果，更不要说因为两院通过的版本不同而走到Conference这一步。
这也就是您说的（成功的）filibuster和协商会议程序是冲突的。因为要么
1）filibuster成功 ----> 无表决 ---->无Conference
2）有Conference <---- 有表决 <----无filibuster/filibuster失败
但是conference report可以被filibuster，除非这个conference report是关于“budget resolutions”和 “budget reconciliation”的。
Scott Brown就职麻省参议员是在2月4号，也就是说，从这时起，共和党才有成功filibuster的可能。对共和党来说，已经太晚了，因为参议院版本在此之前已经通过了。
好了，现在医改法案有参众两个不同的版本，下面该进行第（10）步了。第（10）步中有个“或”字，这里我有一个小小的疑问，即谁来决定走“返回众院继续表决”这条路，还是走“协商会议程序（Conference）”这条路？
如果走“协商会议程序”这条路，当双方达成协议，产生的会议报告拿到参众两院分别表决时，在参议院，共和党可能会filibuster这个会议报告。
如果走“返回众院继续表决”这条路，当然我们现在都知道可以利用reconciliation这个东东来阻止filibuster.
如果我上面的理解是正确的，那么谁决定走哪条路就十分重要。嘉木能否就这点再帮我解下惑？先多谢了！
家园 先花王树兄的严谨，回头再仔细说 ：）
家园 等我周末回复王树兄好么？这几日有点忙。 家园 SURE！
家园 补充两点 1.60票不是通过某项议案所需要的绝对多数，而是克服程序性阻挠filibuster的绝对多数。
这一点是非常重要的，因为里面涉及到一个大是大非的问题——到底是民主党奥巴马无理还是共和党无理。到底是奥巴马在没有足够的民意支持下一意孤行，还是共和党顽抗阻挠的问题。通过滥用filibuster，共和党实际上扭曲了宪法和国会议事规则，把任何法案的通过门槛都提到了60票。
很多FOX一流的右派媒体，还有一些国内评论，在这一点上都混淆了是非。
2.一项议案是否能够纳入预算协调程序，是由parlimentarian说了算的。这个Parliamentarian，不是民选出来的议员，而是国会的行政工作人员。算是中国人所谓的“胥吏”。