主题：【原创】反思农业公共政策——历史的经验（一）：概述 -- CHS1

很慢，还在纠缠于不脱钩，谈判气势上下了一城。

美国的全面开花怎么可能允许中国开辟一条能源和积极要素之路，开玩笑，什么时候美国不想占大头？

4.1.2 知识：科研、推广、教育、及信息

和其他经济部门一样，农业也需要更好的技术来增加劳动生产率。当然，农民们一直都在搞技术创新，包括选育良种和改善农具。但从19世纪开始，农业的技术改良变得更加系统和依靠科学，这使得单个农民很难（如果不是完全不可能的话）完全依靠自己做技术改良。为了产生更好的农业技术，现在需要的是经过深思熟虑的、有组织的科研。

新技术被发明出来以后，还需要被传递给农民们。这个过程需要很多机构和组织演示新技术的价值，并教授农民们如何使用；这些方面被笼统地称作“推广服务”。农 民们需要接受教育以更好地应用这些技术，并进行渐进的革新。在此过程中，农民们需要接触到相关信息，以提高他们对新技术机会和需求模式变化的认识。所以， 农业技术改良需要一整套的机构和组织。

由于知识具有公共产品的特性，市场在产生新知识方面倾向于投入不足。这使得公共干预显得合理——公共干预可以直接由国家提供，也可由国家提供补贴。由于产生和散布知识的成本日益增长，很多相关活动超过了单个农民乃至农民合作社的能力，公共干预于是显得更为必要了。一言以蔽之，在提供科研、推广、教育、和信息发布上的公共干预在今天变得更为重要了。

“新传统智慧”认识到了通过市场机制产生和推广农业技术的问题。但它却认为市场失灵的程度还没严重到需要公共干预以提供知识的地步，它并因此强烈鼓吹私营部门涉足提供农业知识。

遵 循“新传统智慧”的结果常常是大幅削减农业研究和推广服务的预算，即使“新传统智慧”并不积极推荐如此做。“新传统智慧”总是强调平衡预算，而这会导致削减开支。当然，这种削减适用于所有部门，但农业部门受打击最沉重，这是因为大多数国家的农业部在政治上处于弱势（不光是和掌握钱袋子的财政部相比，与其他花钱的部门相比也是如此）。同时，削减开支常常发生在农业科研和推广部门，因为这些都是长期开销，所以在这些领域里削减开支，其后果短时间内看不出来。当这些国家接受的外国援助中的农业部分也被削减时，上面的这些趋势就变得更为严重了。

当一个国家遵循“新传统智慧”，把提供农业知识的服务私有化或者自由化时，其结果即使按照留情面的说法，也是令人失望的。很多情况下，并没有出现足够多的私营公司来填补国家离开之后的真空，尤其是在科研和推广方面。例如，“新传统智慧”的政策在墨西哥造成了农业知识的供应不足，以及如基础设施和安全标准这样的农业公共产品供应不足。

这些例子与发生在美国和日本这样的国家里的、由公共引导（虽然不全是公共提供的）的科研和推广服务所取得的辉煌成功形成了对比。智利虽然一开始遵循了“新传统智慧”的推荐，把提供农业知识的服务进行了私有化和大量的自由化，它却最终认识到基于市场的方案的局限性，并逐步增加了公共融资和提供农业知识上的公共干预。虽然在“新传统智慧”兴起之前，一些发展中国家的科研和推广服务的效率的确不高，但这通常是因为缺乏资金和合格的人力，而不是公共提供这些服务有什么内在的效率低下。

科研

农业中的技术是一种公共产品。很难防止一项农业技术不被无偿使用（这被称作“非排他性”），所以农业技术常常被市场供应不足。除此之外，产生农业技术还有一项困难，也就是即使可以防止新技术的被无偿使用（例如通过专利系统），知识的产生也通常需要大量的投资。当代理人是一家大型工业公司或者一家大型商业农业生产商时，大量投资也许不是一个问题，但在小农占大多数的农业部门，这却可以成为生产知识的一个关键性障碍；而这在大多数发展中国家里却是现实。所以，历史上想要改善农业劳动生产率的政府都涉足了农业科研或为之提供了补贴。

德国于1852年在萨克森州的莫肯（Mockem）设立了世界上首家由捐赠基金建立的公共农业研究所 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 43)【原注8：“萨克森州的农民们草拟了一份设立研究所的特许状，并由萨克森政府根据法规合法化；农民们还从政府处确保了一份年金以资助研究所的运作。这些都是受发展人工化肥的先驱、德国化学家尤斯图斯·冯·李比希的启示。” (Ingersent & Rayner, 1999, p. 43)。】。 其它在农业上最成功的欧洲国家，例如丹麦和荷兰，也大力推动农业研究。在丹麦，建立于1769年的皇家农业协会从1857年开始，组织“农民感兴趣的实验室工作”并“在说服国家于1858年建立皇家兽医和农业大学的过程中扮演了主角” (Ingersent & Rayner, 1999, p. 44)。在荷兰，除了瓦格宁根农业大学的试验站（该大学最初作为一所农业学校于1876年建立），还有5所试验站也在19 世纪末建立了起来 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 44)。作为对比，在农业上缺乏有效的公共研究是同一时期的法国农业效率增长相对缓慢的部分原因 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 42)。

至少从19世纪60年代以来，美国为农业提供了海量的公共研发：直接的包括联邦农业研究实验室和试验站；间接的包括在1862年设立授田大学 【译注：美国授田大学的由来可见台湾大学农业推广学系陈玉华教授的文章《美国授田大学之农业推广功能及其变革》。】，这些学院被要求提供农业科研（见图表 5）。

今天的大多数发展中国家都清醒地意识到了公共干预在农业科研中的重要性。虽然大多数人把智利看作是一个自由市场经济的成功故事，智利在农业科研上却一直保持着强势的政策，其农业科研也正变得日益强大。例如在20世纪90年代后期，智利政府复兴了创建于1981年的“农业创新基金”。该基金为私营部门促进农业技术的活动提供补贴（例如科研和学习旅行）（智利的案例研究）。

但在许多发展中国家，资源的缺乏严重地限制了它们对农业科研的公共支持。即使当发展中国家的政府有财力来支持农业时，他们（尤其在贫困国家）也倾向于把钱花在能够立竿见影的事情上，例如化肥补贴和销售开支。赞比亚在这方面提供了一个很好的例子（赞比亚的案例研究）。

捐赠融资显然是这个问题的一个解决方案，但这又使得人们质疑项目的可持续性。捐赠资金的枯竭通常也意味着该资金所支持的项目的终结。例如，过去十年间，埃塞俄比亚靠捐赠融资的帮助，极大地提高了在农业科研上的投入。农业科研的公共开支从20世纪90年代后期占农业生产总值的0.75%（国民生产总值的 0.35%）上升到2002/03年度占农业生产总值的3%（国民生产总值的1.3%）。但来自世界银行和国际农业发展基金的捐赠资金在1998/99至 2005/06年间占到了资金总量的30%-66%。这使得人们对项目的可持续性产生了严重的质疑（埃塞俄比亚的案例研究）。

当然，在研发上投入更多的财力并不必然保证更好的结果。一个原因是，即使这些钱表面上被用于研发，但实际中却常常被用到经常性支出（例如工资和各种用品）而非真正的投资上。埃塞俄比亚的情况就属于此类（埃塞俄比亚的案例研究）。不但如此，科研还有可能被组织得很糟糕。例如，社会主义时期的匈牙利在农业科研上投入了可观的资源，其结果却差强人意。这部分是因为这些科研并非由消费需求推动，部分则是因为缺乏国际合作（匈牙利的案例研究）。同样的问题也在加纳出现，包括：由大学和其他学术机构进行的科研项目缺乏统筹协调、科研与现实世界脱节、以及推广服务的缺位（加纳的案例研究）。

有意思的是，印度的经验显示，财力上的限制并不一定就会束缚住我们的手脚。尽管印度在农业研发上的投入相对较小（1980-1985年的投入占农业生产总值 的0.22%，2002年是0.33%；作为对比，在2002/03年度，中国是0.49%，埃塞俄比亚是1.3%），它却管理着发展中世界最全面成功的、由国家组织的农业研究。这是因为印度仔细地从美国那样的成功历史案例中，吸取了经验教训（见图表 6）。

当然，公共科研不一定非得由一国的政府进行。例如加纳在大米上的科研做得很少，但通过与邻国的科研机构合作，进口了改良的大米品种。这些邻国的科研机构包括尼日利亚的国际热带农业研究所和西非大米发展协会（加纳的案例研究）。支持20世纪六七十年代的绿色革命的科研，是由国际公共资金赞助完成的。大米的科研由菲律宾的国际大米研究所完成（由菲律宾政府和福特基金、洛克菲勒基金在1960年共同赞助）；小麦的科研由墨西哥的国际玉米和小麦改良中心完成（由墨西哥政府和洛克菲勒基金在1943年共同赞助）。

推广服务

所有的科技在传播的最初阶段，都需要某种程度的技术支持（例如展览示范、传授如何使用、以及故障排除）。这是因为它们不能被轻易地编纂和书写到使用手册中。农业中的技术支持尤其重要，因为一项技术需要被改良以适用于不同地区的气候和土壤条件。所以，农业技术的传播需要懂技术和当地情况的人员在场；这些“推广服务”在19世纪随着农业中的科学方法的兴起，而变得尤其重要。

推广服务的想法最早起源于1843年的英国洛桑，但德国成为广泛应用这个想法的先驱。根据 (van Zanden, 1991)， “虽然首个农业试验站于1843年在英国的洛桑建立，但德国却在组织全国性的农业科研和推广服务体系上，为后人树立了榜样。德国政府为这一体系的建立提供 了资助”（第237页）。作为对比，虽然英国和法国在人力资源上更为发达，它们却直到第一次世界大战才开始建立农业推广服务。这就是为什么象德国和丹麦那样提供了更好推广服务的国家，在这一时期里在农业劳动生产率上面赶上了英法的一个原因。【原注10：在1870年，德国的土地出产率（每公顷的产量，以小麦单位计）和劳动生产率（每人的产量，以小麦单位计）都低于法国和英国。到了1910年，德国 的土地出产率高于英法两国，其劳动生产率也高于法国（虽然仍低于英国）。在1870年，丹麦的土地出产率低于英法两国，其劳动生产率高于英法两国（虽然只比英国高一点）。到了1910年，丹麦的土地出产率和劳动生产率都高于了英法两国。更多的信息参见 (van Zanden, 1991)。】

和德国一样，瑞典和丹麦也使用了巡回指导员来传播更好的农业技术。荷兰在19世纪后期发展了一个全国性的推广服务和农业教育体系 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 45)。荷兰政府在1890年引入了推广服务，首先在农作物上，然后在园艺产品和乳制品生产上。虽然整个国家只有不到40个农业咨询员（1907年是32 个，1913年是36个），这些咨询员却监管着数百个试验田——这些试验田在1890年只有1个，但在1905年上升到了809个，到了1910年则变成 1020个 (Knibbe, 1993, pp. 161-162)。

美 国也非常认真地对待推广服务。如纽约州这样经济发达的州，在19世纪后期以农民学院的形式建立起推广服务 (Colman, 1965, p. 43)。在 1914年的《史密斯-利弗法案》授权之下，美国在全国建立了县农业局，用以管理包括农民教育和农业示范在内的推广服务（第45页）。日本在农业推广上走 得更远——它在科研和推广之间建立了比其他国家都更为紧密的联系，并且在每个村庄（一般有100户甚至更少的农业家庭）都配备了一个农业推广员 (FAO, 1966, p. 28)（见图表 7）。

不幸的是，很多发展中国家的农业推广服务质量低下。许多国家的农业推广服务经费不足，并且与农业科研之间缺乏协调。在“新传统智慧”占据支配地位的二十世纪 八九十年代，所剩无几的农业推广服务遭受了严重的预算削减（包括减少农业推广服务人员的工资，这导致很多合格的人才离开了这一行业），并且因为补贴的减少或消失，而变得越来越让小农们负担不起。

智利在许多（虽然不是全部）的农业领域中贯彻了“新传统智慧”的政策，是一个实施“新传统智慧”的先锋。智利的经验清楚地表明以市场为导向的推广服务的局限性。智利政府在1976年把推广服务予以私有化。政府对前政府雇员（主要是推广服务的前工作人员）提供信贷，让他们建立私营的推广服务公司。这项今天仍然存在的方案，对小农们提供了80%的政府补贴。然而，由于农民们很少支付剩下的20%的费用，推广服务提供商们往往只收到补贴。这样的最终结果是私有化方案以同样低下的质量覆盖了同样数量的农民（智利的案例研究）。最近以来（大约在1983年），智利政府意识到了私有化推广服务的局限性，并建立了一个国家支持的、强有力的推广项目，以服务于中型农户。这一项目包括国家农业研究所和国家农业发展研究。

加纳的经验显示，将推广服务予以私有化，可以使得大多数农民都无法使用推广服务，这不仅仅是价格上的，也包括地理上的。在加纳私有化兽医服务之后，所有提供这项服务的人员都居住在城市地区，这使得偏远地区的农民们无法使用这项服务，即使他们负担得起费用（加纳的案例研 究）。然而，加纳园艺业推广服务的经验（见图表 8）显示，即使一个国家在一般层面上缺乏资金和推广服务的工作人员，在资源集中和方案设计良好的情况下，推广服务在特定部门的成功还是有可能的。

教育

新知识的推广，在农民能够吸收新知识、甚至于逐步改良的情形下，最为有效。这就需要受过教育的农民（虽然20世纪60、70年代的绿色革命，在识字率还很低的印度的成功，提醒了我们不要过度强调正规教育）。考虑到这一点，我们就不应对历史上所有的农业成功故事里，公共干预在教育农民上所扮演的关键性角色感到 吃惊；这些教育要么是直接由政府提供，要么是由政府提供补贴。

（a）一般性的教育

一般性的农村教育是提高农民生产能力的基础。丹麦在此方面是一位先驱。根据1814年的初等教育法案，丹麦在全国对6-14岁的孩童实行了8年义务制教育。 到1849年，小学教育对贫困孩童实行了免费 (Henriksen, 1992, p. 162)。作为结果，到1870年，绝大多数的丹麦农村人口都能够阅读 (Henriksen, 1992, p. 163)。从 19世纪80年代以来，丹麦政府就通过鼓励国民高中，在农村地区普及中等教育【原注12：国民高中是不属于正式学校系统的一种中学，其本质是为那些错过了中等教育的人准备的“成人教育机构”。】 。1868年，丹麦政府开始对国民高中的贫困学生授予奖学金。这进一步扩展了丹麦的中等教育 (Tracy, 1989, p. 111)。德国也在19世纪后期引进了义务制基本教育 (Tracy, 1989, p. 103)。

今天的大多数发展中国家都意识到了包括农村地区在内的教育的重要性。例如，越南政府通过在农村教育上的持续投入，对该国的农业发展做出了可观的贡献。

（b）专门性的教育

一般性的教育对农业发展来说还是不够。农民们常常需要专门的农业知识，以创造一个高效的农业部门。在今天的许多富裕国家的历史里，农业在农村地区的一般性中学里传授（例如美国的纽约州就是如此） (Colman, 1965, p. 49)。这些国家中的许多还建立了专门性的农业中学。在19世纪后期，丹麦创建了只在冬季的五个月开学的专门农业学校。到1914年，共有1300个学生（占当时20岁人口的5%）在这类学校上学 (Henriksen, 1992, p. 163)。建立专门农业学校的国家还有日本 (FAO, 1966, p. 16)、瑞典和荷兰 (FAO, 1950, p. 8)。

在许多今天的富裕国家里，政府即使在农民们离开学校之后，也试图提高他们的知识。在19世纪后半期的德国，”农业教育的可观发展在各个层次都有发生，从大学到全日职的农业学校，到非全日制的‘冬校’” (Ingersent & Rayner, 1999, p. 43)同时见 (Blackbourn, 1997, p. 315)。在19世纪90年代，荷兰政府还引入冬季课程，为每一个或每两个冬季提供150-225个小时的教育；到1920年，这些课程覆盖了相关年龄组农民总数的5% (Knibbe, 1993, p. 163)。瑞典也在19 世纪60年代设立了教育农民的学校 (Micheletti, 1990, p. 40)。在美国的纽约州，州政府支持建立了一所农民学院和一所冬季乳制品学校 (Colman, 1965, p. 43) 。即使在农业科研和推广都落后的法国，在20世纪的头一个十年里，大多数部门也建立了耕作技术冬季学校，虽然出席这些学校的只有寥寥数千人 (Tracy, 1989, p. 78)。

在许多这些国家里，政府还进一步推动了大学里的农业研究。这方面最引入注目的例子是美国。在1862年的《莫里尔法案》之后，美国建立了授田大学。这些大学 有义务推动农业教学与科研 (Lee, 1963)同时见 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 43)。为了给自己融资，所有的授田大学都在其所在州被赠予公共土地，或者在其他州有权使用公共土地（如果它们所在州的土地不够的话）。在纽约，一所私立学校（康奈尔大学）的农学院被赠予了一块土地，从而被有效地“国有化”了 (Colman, 1965, p. 44)。

查尔斯十世统治下的法国政府，在1826年建立了皇家农业经济学院。丹麦政府在1858年建立了皇家兽医和农业学院 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 44)。在荷兰，首家国立农业学校于1876年在瓦赫宁根建立。这所学校在1906年扩展后涵盖了园艺学和林学，并在1918年被授予大学地位 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 45)， (van Zanden, 1994, p. 185)。日本政府的农业与商业部在1881年建立了驹场农业学院，这所学院后来成为东京大学农学院。

在今天的发展中国家里，专门性的农业教育在第二级和第三级的层次上，未能受到这种重视。这主要是因为“新传统智慧”对初等教育过分强调。我们项目研究过的发展中和转型经济体的经验表明，在这些更高层次上未能为农民提供教育，可以阻碍农业的发展。

在加纳，1983年实施的经济改革方案采取了紧缩措施。这导致了培训年轻农民的农业学院和培训推广人员的农业大学的崩溃（加纳的案例研究）。乌克兰政府在经济转型期的退出，导致了农业教育和培训的崩溃。乌克兰2000年培训的拖拉机操作员为1993年的9.1%，培训的驾驶员为1993年的7.7%（乌克兰的案例研究）。有高等学历的农业企业管理人员从1995年的90.5%下降到2001-2005年的55%。我们的乌克兰案例研究报告直言不讳地说“农业上生产性人力资源的有质量的更新过程几乎完全停滞”。这对一个刚从主要的崩溃中复苏过来的部门来说不是什么好消息——乌克兰1999年的农业产出是 1990年水平的53%。即使乌克兰农业在2000-2005年间增长了26%，这也意味着其2005年的产出只有其1990年水平的三分之二。

信息

对农民的教育提高了他们使用新知识的能力。但如果没有优良的信息，提高了的智力水平也不能充分实现其潜力。推广服务是一个提供这种信息的方式，但不那么技术性的信息也会有需求。

今天的富裕国家在19世纪后期和20世纪早期，常常用组织农产品展销会的方式向农民们提供信息。在这些展销会上，那些生产高质量农产品的人会获得奖励，而展览也展示新农具和新式农业投入。美国的农产品展销会很著名，但其他国家（例如日本和荷兰）也积极运用了这一手段 (FAO, 1966, p. 16)。荷兰在 1884年组织了它的首届国际农产品展览会 (Knibbe, 1993, p. 161)。

这些国家的政府也提供关于天气、收成和价格的信息，并进行调查以提供关于农业部门状况的详细信息 (FAO, 1950, p. 10)。1900年，荷兰政府设立了一个关于收成和农作物状况的“情报服务” (Knibbe, 1993, p. 164)。搜集起来的信息有时候会以一种富于创造力和对用户友好的方式被散发出 去。英国广播公司（BBC）传奇性的广播剧《弓箭手们》，在1951年开播。通过与英国农业部的合作，这个节目成为了一个向农民们传授相关农业信息的手 段。 【原注13：我对克莱尔·梅拉梅德向我指出这一点表示感谢。】

在今天的许多发展中国家里，优良信息的缺乏是农业发展的一个障碍。在赞比亚，足够的价格和其他市场信息的缺乏，被认为是赞比亚的农业市场发展不足的一个重要原因（赞比亚的案例研究）。

4.1.3 金融信贷

由于农业活动的季节性，农民的收入和开支变化很大。对于资金很少的小农来说，贷款对其平滑地管理生产和消费过程至关重要。如果他们想要提高劳动生产率，则贷款对于购买各种投入（如化肥、农机）和可能的基础设施投资（例如掘井），就显得更为必要了。

但在一个国家经济发展的早期阶段，小农户们在获取贷款方面有巨大的困难。他们面临着各种各样的高风险：对降雨的依赖，农作物疾病和家畜疾病的可能性（以及相关预防和治疗手段的不足），还有小农们自己及其家庭成员的健康状况。不但如此，在经济发展的这些阶段，由于糟糕的交通和通讯，在农村地区提供金融服务变得很昂贵。所以私营的金融机构常常拒绝向农村地区提供服务。

所有这些都意味着当地的放债人可以充分利用其垄断地位，向小农们发放高利贷。不但如此，这些放债人通常还在其它市场具有垄断和买方垄断的地位——他们通常还同时是当地的地主、谷物商人、和市场投入的寡头供货商。于是这些放债人在不止一个市场上和小农们打交道时，可以通过操纵交易条款获得最大的利润。

由于这些原因，在经济发展的早期阶段向小农户们提供贷款，就成为政策制定者们面临的最重要的挑战之一。各国采取的解决方案不尽相同，但一般都包括由国家建立或者提供补贴的专业性农村银行、国有和私营银行必须提供农村贷款的要求、以及信贷合作社的推广。

“新传统智慧”相信，如果放手让市场发挥力量，在大多数情况下，几乎所有人都能得到足够的贷款。这种信念最多承认小农们可能因为风险过高而无法得到私营金融机构的贷款。但它论证说，这一问题通过鼓励集体借贷，能够并且应该被现在所流行的小额贷款方案所解决，而不是求助于政府指令的（向包括小农在内的特殊人群的）贷款或者贴息。自然地，“新传统智慧”的支持者们鼓吹以利润为目的的私营金融机构和部分小额贷款。

但这些政策的结果是减少了小农获取贷款的途径，对其劳动生产率产生了负面的后果。例如在加纳，由于世界银行的坚持，针对农业的产业补贴贷款被废除了，这导致除国有的农业发展银行之外的所有主要银行都远离了农业贷款；作为两家最大的私营银行之一的巴克莱银行，就关闭了所有的农村分行；另一家最大的私营银行，标准银行，关闭了其总部的农业部门（加纳的案例研究）。尽管加纳的私营银行最近也进入了小额贷款领域，流入农业的贷款却少得可怜。从1997年到 2006年，只有2%的商业银行贷款流向了农业（加纳的案例研究）。

幸运的是，《世界发展报告2008》 (World Bank, 2008)显示“新传统智慧”已经在农村信贷方面明显改变了立场。《世界发展报告2008》承认在农业融资方面，“替代选择很多”（第145页）。它明确承认“政府支持的农业借贷机构，在许多今天的发达国家里都取得了成功（例如南朝鲜）”（第145页），并讨论了金融合作社作为“农村金融机构的希望”的重新崛起。它对小额贷款机构的激情也已偃旗息鼓——《世界发展报告2008》明确说“小额贷款机构不能。。。提供农村金融的支柱”（第145页）。

“新传统智慧”的支持者们对农村信贷的观点变化令人鼓舞，尽管世界银行在其纸面报告上说的还需要一些时间才能向下渗透到现实世界的实践之中。正如我们下面将要看到的那样，经验显示，政府积极涉足农业信贷至关重要。一个简单的事实是，没有某种补贴和/或强制性的向小农贷款的要求，私营金融机构就不会向小农户们提供足够的信贷。

专业性银行

提供农业信贷的一个常用方法，也是最有效的方法，是通过专业性的、公有的——或者至少是由公众支持的——银行。德国在这一方面是先驱。在1824年和 1870年之间（在19世纪50年代和60年代达到了顶峰），德国各邦（当时德国还未统一）支持建立了大约30个抵押贷款银行，并特别授权它们使用当时还不普及的有限责任公司的形式 (Frederiksen, 1894, pp. 62-63)， (Cecil, 1979, p. 12)。虽然这些银行既贷款给城市的房产开 发，也贷款给农田，它们客观上帮助了农民获取资金以购买土地、投资排水系统、以及投资于畜牧 (Frederiksen, 1894, p. 75)。挪威政府也早在1851年就设立了贷款抵押银行 (Sejersted, 1992, p. 70)，法国（地产信贷银行）、丹麦和瑞典也采用了同类制度。

但与其它欧洲国家相比，德国银行的贷款占物业价值的比例要高得多（约为50%）；这表明德国的抵押贷款银行业要比其它国家发展度高 (Frederiksen, 1894, p. 75) 。日本以德国为榜样在1897年建立了土地抵押银行（或称日本抵押银行），为土地改良工程的融资打开了通道 (Sugihara, 1996, p. 156)。

美国农村信贷体系的发展较其他国家要慢一些，但其最终建立的系统却最连贯一致，这或许是因为美国明确地吸收了其它领先国家（如德国、瑞典、和丹麦）的经验（见图表 9）。

二战以后，专业性的农业或者农村银行在发展中国家被长期使用，其效果好坏掺杂。这促使很多人，尤其是“新传统智慧”的拥护者们，声讨此类银行，并株连农业补贴贷款的理念。但正如赞比亚的经验所显示的那样（见图表 10），私营金融机构在处理农村信贷方面，也强不了多少。事实上，如果得到适当的支持，专业性的农业银行也可以表现良好。在1976年至1990年间的加纳，123个农村/社区银行通过当地社区和中央银行的伙伴关系被建立起来（这些社区起初持有这些银行50%的绩优股，但后来逐渐退出了全部股份）。这些银行一直运营良好——直到2007年3月，这123个银行中的103个（占总数的84%）都盈利。 它们的成功在很大程度上归功于一开始的资本支持、员工培训、和由中央银行提供补贴的计算机设备（加纳的案例研究）。

印度在通过国有银行向小农发放贷款方面，也取得了显著进步（印度的案例研究）。但随着20世纪90年代的金融自由化，印度的银行们开始避开农业部门；银 行的投资组合里小额贷款的比例下降了，而国有和私营商业银行的农村支行的数目也停滞不前。作为后果，印度的案例研究总结说，“印度银行业曾有的一个独特之处，是提供贷款帮助穷人获得产品和服务；现在贷款的这一角色在实质上已经不复存在了”。

正如遥远和最近的历史案例所显示的那样，补贴贷款虽不是农业成功的充分条件，却是必要条件。赞比亚的案例（见图表 10）清楚地表明了这一点。即使在20世纪80年代严格遵循“新传统智慧”的智利，也在那一时期通过国立国家银行和国家农业发展研究所，向小农们提供了补贴贷款。（国家农业发展研究所是20世纪60年代创立的一家帮助小农户的机构，见智利的案例研究。）这些贷款的实际利息为正，但处于一个合理的水平（每年7%），并且其偿付时间吻合农业生产周期。

对信贷合作社的支持

改善小农户获取贷款的途径不一定是国家供应或者国家补贴。历史的案例显示，尤其是今天的富裕国家们的案例显示，这一目的也可以通过合作社达到。信用合作社不能和小额贷款机构混淆起来，虽然它们都涉及集体责任和集体团结。小额贷款机构与信用合作社不同，是以盈利为目的，并且经常收取类似于高利贷的利息——70%，90%，甚至更高。【译注：据英国《金融时报》2010年12月8日的报道《孟加拉国总理抨击小额信贷》，“小额信贷业已经被孟加拉国总理指责为‘从穷人身上吸血’，…批评者表示，咄咄逼人的放贷已经将小额信贷（一度被吹捧为脱贫的妙招）转变为穷人的陷阱，后者苦苦偿还利率在20%至50%的贷款，促使有关当局上月制定了27%的利率上限。” 】

在 19世纪后期，农业合作社运动在今天的富裕国家里（除日本）同时出现（见图表 11）。这些合作社的类型不尽相同，提供了各种各样的活动，包括：联合销售、联合生产、团购生产投入、灌溉和排水、产品质量控制、分时使用农机、以及信贷。丹麦在销售和生产合作社方面是一个先驱，而德国则在信贷合作社的发展上 处于领先地位。

为了应对德国的抵押贷款银行只对大型农场提供贷款的情况，合作银行首先在1864年的德国兴起 (Tracy, 1989, p. 103)及图表 11。这个理念迅速传播到其它国家，各国政府也开始支持这些银行。

丹麦和挪威的信贷合作社在19世纪80年代开始普及，丹麦的情况见 (Henriksen, 1992, p. 162)，挪威的情况见 (Sejersted, 1992, pp. 70-71)。至1901年，丹麦的信贷合作社提供全部抵押贷款的46% (Henriksen, 1992, p. 162)。在法国，一项1894年通过的法律支持农业信贷合作社。荷兰的首家合作银行于1896年成立；到1910年，就已有600家这样的银行，并拥有5万名成员。成员的数量到1920年翻了三倍，几乎每一个市都有一家合作银行 (Knibbe, 1993, p. 150)。瑞典政府在1915年开始支持信贷合作社；这些合作社被称为“农业银行”，专注于提供运营贷款 (Ytterborn, 1938, p. 196)。正如早前讨论过的（见图表 9），美国政府从20世纪早期开始，也以特别利率借贷给信贷 合作社。日本和其它东亚的合作社也开始在向小农提供贷款方面扮演重要的角色 (Francks , et al., 1999)。

一些发展中国家（如印度）都曾推动过信贷合作社，虽然不如前面提到的富裕国家们那么成功。例如，印度中央银行（印度储备银行）向合作社发放条款优惠的贷款；合作社在分发贷款方面则富于效率，尤其在旁遮普、孟买、和马德拉斯地区（印度的案例研究）。埃塞俄比亚政府自20世纪90年代以来，也一直支持合作银行 的产生（埃塞俄比亚的案例研究）。加纳富有创意的农村银行，一半由当地社区拥有，一半由政府拥有，算是一个国有银行和信贷合作社的有趣混合体（加 纳的案例研究）。【译注：李昌平2010年8月19日的文章[URL=www.caogen.com/blog/Infor_detail.aspx?ID=38&articleId=22064]《农业银行如何有效服务三农》[/URL]就农业金融提出了自己的看法。他在2011年3月14日的文章[URL=www.caogen.com/blog/Infor_detail.aspx?ID=38&articleId=25729]《粮食安全与农业制度（上）》[/URL]，则讨论了解决粮食安全问题的一些思路。】

4.1.4 物质投入

如下几个原因使得在向农业提供关键性的物质投入时，政府的参与显得必要。首先，有些投入带有公共产品性质，如果完全交给私营部门，则会出现供应不足。这些投入包括运河灌溉和交通运输基础设施（例如公路、铁路、以及对那些出口园艺产品的国家日益重要的机场）。对这种情形，由国家提供投入是显然的解决方案，虽然国营—私营之间的伙伴关系也值得我们探索。瑞典在发展其灌溉系统时，就此做了开创性的尝试。

有些投入，例如深井灌溉和农业机械，也许不能算是公共产品，但需要重大投资，而这些投资超出了大多数农民的资金能力。如果资金很少的小农户们需要使用这些投入，他们就需要国家对以下方面提供支持：租赁国有机器设备的能力、国家斡旋的贷款途径以购买这些投入、或者价格补贴。

即使有些可分散的投入不是公共产品，也不需要重大投资（例如化肥和其他农业化学品，动物饲料和种子，等等），购买这些投入也可能需要政府出面。农业生产的季节性和来自私营部门的贷款的缺乏，甚至会使贫困农民买不起这些生产资料。即使农民们有钱购买这些投入，也许政府仍有必要出面维持产品的质量标准，因为消费者通常很难鉴别产品的质量，甚至在使用了这些产品之后也是如此。

“新传统智慧”并不完全反对公共部门参与提供物质上的农业投入，尤其当这些投入带有公共产品的特征时（例如交通运输基础设施和大规模灌溉系统）。但它却对国家参与提供如化肥和种子那样的物质投入心存警惕。

无论“新传统智慧”在此问题上持何理论观点，在实践中，坚持“新传统智慧”的教条已经导致了对各种农业投入的使用的严重减少。“新传统智慧”的政策导致了农业上政府开支的减少，尤其是对如交通和基础设施这样后果显现缓慢的长期投资。这部分是因为宏观经济政策，例如平衡预算的要求和过度紧缩的宏观经济政策——后者减少了社会总产出，从而导致政府税收减少。部分原因则是对政府税收有不利影响的贸易自由化，尤其是对严重依赖关税收入的最贫困国家而言。我们的案例研究显示，在采取了“新传统智慧”的政策之后，如印度和加纳这样的国家在基础设施上的投资减少了。

即使是“新传统智慧”认为最好由私营部门提供的具备私有产品性质的物质投入，国家的退出也在发展中国家产生了严重问题。在有些案例中，私营部门作为供应方，根本没有显示出期望中的足够反应。例如，加纳在20世纪80年代的自由化之后，种子市场上的私营供货商根本没有出现。即使当私营部门有反应时，对利润的追逐也使得它们提供的服务不能被处于弱势的农民们所享有。例如，在赞比亚，种子和化肥市场的自由化导致了一些私营供货商的出现，但他们并不为无利润的偏远地区提供服务。在加纳，一些私营化肥供货商和拖拉机服务出现了，但它们的价格对于大多数农民来说都太高了。

灌溉及其相关服务

在大多数国家，可靠的农业生产的最重要因素是灌溉。尽管并非所有的灌溉方案都具有公共产品的属性（例如水井），许多方案确实如此。这意味着政府提供灌溉或者政府补贴灌溉是必要的。不但如此，在组织大规模的灌溉工程方面（例如运河灌溉），政府克服个人或者地区利益的能力，以及/或者重组产权的能力，显得尤其重 要。否则组织此类工程的交易成本可能会太高而阻止工程的进行。所以不令人吃惊的是，在所有的农业成功故事中，政府在提供灌溉基础设施方面都扮演了关键性的角色。

灌溉工程的融资、建设和管理，包括了公共部门、私营部门和集体合作社的不同组合，在不同国家和不同时间上都有差异。

在法国，大革命后的权力集中使得政府有能力大力推进灌溉的发展。“大革命后的中央政府不但有力量为灌溉系统的推进者们提供他们所需要的产权，而且有力量强迫合同的履行。” (Rosenthal, 1990, p. 632)。虽然法国政府没有为灌溉提供什么补贴，但它却处理了阻碍灌溉项目进展的产权纠纷，并为灌溉项目提供了工程建议和管理监督 (p. 632)。

在瑞典，为了提供灌溉和排涝服务，公共和私营部门的伙伴关系很早就得到了发展。这种合作关系稍后为发展其他基础设施提供了一个模板，例如19世纪后期和20世纪早期的铁路、电报、电话、和水电 (Chang, 2002, p. 40)。

当现代灌溉在19世纪中期的美国出现时，州政府们（尤其是灌溉极其关键的西部各州们）最初通过设立“灌溉特区”来帮助发展灌溉——这些“灌溉特区”是公共或者半公共的企业，能够为了灌溉工程而凌驾于个人产权之上， (Fuhriman, 1949, p. 965)和 (Teele, 1926, p. 435) 。后来，灌溉项目规模的增加，促使联邦政府对灌溉项目提供补贴，并在1902年的《土地复垦法》（Reclamation Act） 之后，接手了灌溉项目 (Fuhriman, 1949, p. 966)、 (Gras, 1925, p. 392)、及 (Selby, 1949, p. 964)。

在加拿大，政府雇佣美国灌溉专家，以使阿尔贝托省的草原地带对定居者们显得有吸引力，这是因为加拿大害怕美国会试图吞并这一地区 (Lee, 1966, p. 272) 。但是，这一出于战略考量的方案并未获得成功，所以加拿大政府在1894年实行了改革——它有意识地模仿了美国的模型（并混以部分澳大利亚的经 验），尤其是对水资源进行了集中化和国有化 (Lee, 1966, pp. 272-3, 279) 。有意思的是，这和大革命后的法国经验很相似。

日本政府也大量投资灌溉。但其管理要比美国或者加拿大的分散得多。灌溉工程的管理常常被下放到村庄协会，这一经验在20世纪前期通过日本的殖民统治而传入朝鲜 (Francks , et al., 1999, p. 26)。

在发展中国家，墨西哥土改在加德纳斯总统执政期间（1934-1940）的成功，以及随后的农业增长，在很大程度上归功于农业上的公共投资。在1934年到 1950年之间，主要集中于灌溉工程的农业公共投资，每年增长17%。【原注14：公共投资作为一个整体每年增长12.2%。与1926-1934年之间1.6%的增长率相比，是一个巨大的提升（墨西哥的案例研究）。】 作为结果，在1940年到1958年之间的农业产值增加为每年 5.8%，其中在农作物部门的增长为每年6.8%（墨西哥的案例研究）。但批评者注意到，对用水的过度补贴导致了水的过度使用（p. 11）。

在取得独立和绿色革命之间的这段时间内，印度政府资助、修建、和管理了所有大型的和大部分中型的灌溉工程。这些工程的有效程度，因为缺乏对水敏感的种子而在绿色革命之前相对有限；但它们增加了不同地区和不同阶级获取用水的平等性（印度的案例研究）。随着对水敏感的种子的引入，这些灌溉方面的投资在绿色革命期间显然都收回了成本。然而，随着20世纪90年代政府对农业投入的减少，被表层灌溉和地下水灌溉所覆盖的地区的面积相对减少了，因为这些只有富裕的农民才能负担得起。这导致了获取用水上的更大不平等（印度的案例研究）。

智利最近在出口“地中海气候的农产品”上的成功，可归功于其在灌溉上的公共干预。虽然推崇自由市场的皮诺切特政府也提供灌溉补贴，但却是1990年的首届民主政府在灌溉方面进行了大量投入。政府开始修建大型灌溉工程（在皮诺切特政府执政期间，没有一项大型灌溉工程被修建），贯彻实施了新的中型灌溉项目，并帮助私人农场主修复和扩展了现有的灌溉系统。政府还向现有的补贴方案注入了新的激励因素，以刺激农场上的小型灌溉工程（智利的案例研究）。在此之上，政府还为小农户们提供特别融资，以使他们能够请人作可行性研究，并实行他们自己的灌溉工程（智利的案例研究）。

作为对比，埃及在20世纪80年代，在农业的公共投入上减少了灌溉（包括排涝）的份额。这被视作埃及农业部门在该一时期增长率下降的主要原因（埃及的案 例研究）。我们对埃塞俄比亚的案例研究显示，只有“微不足道”的资源被投入了灌溉。通常大家都同意这是该国农业发展的一个巨大障碍（埃塞俄比亚的案例 研究）。

交通运输

农村的交通运输（例如公路、运河、铁路、以及日益重要的机场），在将农业部门整合入更大的经济循环上，具有关键性作用。在19世纪和20世纪早期的欧洲，甚至有证据显示，国与国在劳动生产率上的不同，更多是由其商业化的程度（交通运输在其中扮演了关键性的角色）所决定，而不是由现代化投入（如化肥）的使用程 度所决定 (van Zanden, 1991)。

政府在交通运输基础设施方面的作用，即使“新传统智慧”的支持者们也承认。许多交通运输项目具有公共产品的属性，需要大笔的建设投资，并因其“组网”的特性，而需要在运营和建设中予以协调。这些特征通常使得政府供应或政府补贴更有效率。

即使在19世纪后期和20世纪早期，相对不够积极的法国政府（这是该时期最无为而治的政府之一）也对修建乡村公路和铁路进行了投资 (Tracy, 1989, p. 78) 。瑞典政府利用通过灌溉工程所发展起来的公私伙伴关系，修建了交通运输的主干线，并允许私营部门领取政府执照，在价格控制之下（1882年之后引 入）修建支线 (Chang, 2002, p. 40) 。

美国政府通过把公共用地免费赠予铁路公司，使得在从事农业的西部地区发展铁路成为可能。成立于1867年，并在19世纪后期和20世纪早期深具影响的农民协会“格兰其”（The Grange）（也称“耕作保护神”，the National Order of the Patrons of Husbandry)，施加压力迫使一些州政府通过了降低铁路收费的立法。“格兰其”还在美国联邦政府1886年通过《1887州际商业法案》的过程中，扮演了关键性角色。这一法案为在全国控制旅客和货物的运输费用提供了依据 (Cochrane, 1979, p. 283)，“格兰其”见 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 59)。 【译注：The Grange，1867年，上密西西比河谷兴起了自称“耕作保护神”的农民组织，外界称之为“格兰其”，该组织以保护农民的利益为宗旨之一，在多个州都设有分会。——据《纽约时报》2011年3月5日文章In New Food Culture, a Young Generation of Farmers Emerge。】

我们的案例研究显示，公路网和铁路网（以及对园艺产品日益重要的航空网）对今天的农业发展也很关键。加纳的案例研究估计，“农业销售成本的大约70%可直接归咎于公路网的糟糕状况”。在赞比亚，因为公路和铁路的糟糕情况，以及该国的大小和内陆性质，据估计“运输相关的费用占该国出口总值的17.1%”（赞比亚的案例研究）。

公路修建也为生产淡季的剩余劳动力使用（例如南朝鲜在20世纪70年代，通过它著名的 “新村运动”而广泛使用了这种方法），或者为创建“以工换粮”的项目（例如印度），提供了一个很好的途径。

电力

电力通过为使用耕作所需的小型机械（例如水泵）提供动力，而帮助了农业。电力还促进了农村工业的发展。这些农村工业增加了劳动附加值，并创造了非农业的就业——例如，通过为机器和冷藏设施提供电力，帮助发展农业的加工工业。但是，电气化因为电力供应的网络特性而需要大笔投资和集中化协调管理。这些特征使得它成为政府干预的自然候选对象。

从19世纪后期开始，农村电气化成为所有关注农业发展的政府的一个重要项目。那个时代的精神可以用列宁的名言来总结：“共产主义就是苏维埃政权加全国电气化”。

当然，这并非是说，电力供应的发展只能由国家来完成。例如，瑞典利用其最早通过灌溉工程发展起来的公私伙伴关系，在19世纪后期发展了水电业 (Chang, 2002, p. 40)。

今天，电力在农业发展中变得更为重要，尤其在全球性的食品及其它农产品的出口连锁兴起之后。这些出口连锁的冷冻冷藏需要可靠的电力供应。然而，不同国家在农村电气化方面的成功程度各有不同。

加纳政府在20世纪80年代实施了一项农村电气化项目，以帮助农村工业化和创造农村的非农业就业。其结果并不太理想（加纳的案例研究）。墨西哥政府也对农村电气化投入甚多，但其在20世纪80年代的财政调整严重减缓了这一过程（墨西哥的案例研究）。作为对比，越南通过整合国家和相关地区人口的投入，相当成功地实现了农村电气化（越南的案例研究）。

种子

更好的种子对于提高农业劳动生产率至关重要，这是不言自明的。一些其它现代化投入的有效性，也严重依赖于种子的性质。例如，更好的灌溉和增加使用化肥的有效性，在绿色革命期间得到了增强，这是因为新的种子对水和肥料高度敏感。

历史上，公共干预在提供更好的种子方面扮演了关键性的角色。更好的种子都在今天的富裕国家里，通常通过公共研究而得到发展培育。例如，日本政府组织并资助了一个精细的种子培育和分发的多层体系。该体系使得日本能够针对不同的地区条件，培育不同的种子类型（图表 7）。

在今天的发展中国家里，对种子的生产和分发的公共干预司空见惯。政府提供开发更好种子的研究，或者补贴此类研究。菲律宾政府和墨西哥政府则与国际非盈利性基金们（例如福特基金和洛克菲勒基金）携手合作，发展大米和小麦的高产类型。埃及政府也深深卷入了种子的培育、繁殖、进口和分发(埃及的案例研究)。

一旦生产出来之后，改良过的种子通常以合适的价格，通过政府运营的推广服务或者政府支持的合作社销售分发。但通过国家机构分发种子并不总是成功。所以“新传统智慧”支持私有化和/或此类服务的自由化。不幸的是，这一解决方案通常并不奏效，尤其对经济上处于劣势的农民们和/或处于偏远地区的农民们来说，因为服务于他们并不赚钱。

例如在加纳，国有企业加纳种子公司在20世纪70年代中期，从政府手中接过了以补贴价格提供改良种子的责任。这一企业由于效率不高而在20世纪90年代被废 除。然而，这并没有导致期望中的私营种子生产商的出现，尽管政府提供“育种者种子”（加纳的案例研究）。虽然种子市场的自由化的确改善了赞比亚和印度的种子供应，小农户和偏远地区的农民们却被排除在外了（赞比亚的案例研究和印度的案例研究）。

化肥

化肥在现代农业中的重要性无论怎么讲都不为过。但小农户们，尤其是在贫困国家的小农户们，因为各种原因而使用化肥量不足（埃塞俄比亚的案例研究）。

首先，他们经常不完全明白化肥在增加产出上的重要性。其次，即使他们知道化肥有用，他们也通常无法获得贷款以购买化肥。第三，小农户们通常在温饱线上挣扎， 所以他们通常不愿意冒险在化肥上花钱，因为他们不确定他们最终能够收回成本，尤其是在灌溉的缺乏使得产出依赖于变化无常的天气的时候。第四，他们通常不考虑足够的化肥使用在维持土壤肥力上的长期效果。不但如此，即使他们知道通过定期补充土壤养分来维持土壤肥力的重要性，他们也通常因为太穷，以至于无力关心 他们行为的长期后果。

在今天的许多富裕国家里，政府在历史上补贴化肥并且/或者通过推广服务来促进化肥的使用。从长期来看，当化肥与对肥料敏感的农作物类型组合起来的时候，其成功会更大。日本和南朝鲜就有这样的经历，日本的情况见 (Sugihara, 1996, p. 156)、南朝鲜的情况见 (Francks , et al., 1999, p. 138)。印度也是如此（印度的案例研究）。

另一项未被广泛讨论的化肥政策（虽然它潜在地很重要），就是对化肥质量的公共管理监督。因为农民们在使用前无法知道化肥的质量，而且即使在使用后也不是那么容易就确认化肥的质量（因为有太多因素影响农作物的产量），所以在化肥市场存在着巨大的欺诈机会，尤其当生产商不是驰名品牌时。考虑到这一点，一些政府试图限定质量标准，或者为了确保质量而自己提供化肥。例如19世纪后期的纽约州政府就对化肥限定了质量标准 (Colman, 1965, p. 42)，而南朝鲜则由国有公司生产化肥 。【原注15：动物饲料有同样的质量控制问题，并可以从类似的政府规章中获益。19世纪后期的纽约州政府就对动物饲料作出了质量控制 (Colman, 1965, p. 4)。】

“新传统智慧”对化肥采取了与今天的富裕国家们截然相反的解决方案。 例如，世界银行和国际货币基金组织通过《经济改革方案》的条款，强迫加纳政府放弃对化肥和其他农业投入的补贴，并私有化其进口和销售。这样做的结果是价格上涨，使得大多数农民买不起化肥，以及进口的下降（因为私营部门对无利润的事情没什么兴趣）（加纳的案例研究）。匈牙利在经济转型期间对化肥补贴的减少，导致平均化肥消费从20世纪80年代的每英亩200-220公斤下降到2001年的每英亩50公斤。当与灌溉使用的急剧下降（下降了50%）相结合的 时候，其农作物产量下降到了20世纪70年代的水平（匈牙利的案例研究）。

作为对比，越南政府提供补贴化肥（以及补贴灌溉和农机）。这被认为对更贫困地区的农业劳动生产率的发展作出了至关重要的贡献（越南的案例研究）。越南另一个有意思的特点是，它在20世纪80年代通过增加国有企业间的竞争而提高了种子分发的效率，而不是如“新传统智慧”所推荐的那样，通过私有化和自由化 （越南的案例研究）。马拉维和坦桑尼亚最近的经验，也凸显了增加化肥的使用在许多发展中国家的重要性（埃塞俄比亚的案例研究中的讨论）。

机器设备

与化肥相比，农业机械的质量控制不太构成问题，因为产品质量在购买以后很快就会相对容易地被识别出来，并且机器趋向于由具有著名品牌的大公司制造。农业机械的问题在于其价格通常远远超过单独的小农户们所能承受的范围。因此在德国、丹麦、瑞典和荷兰等国，农民们通过合作社联合购买农业机械，并把之出租给单个的农户。这些国家的政府通过为农村合作社提供金融帮助，至少通过公共政策，隐含地鼓励了这一实践。

在 20世纪70年代，加纳政府为拖拉机服务提供至少50%的补贴。但在20世纪80年代早期的经济危机中，由于外汇短缺限制了加纳购买必要的备用部件的能 力，这一政策最终被放弃。此后的私营部门未能填报这一空白，因为提供该项服务的公司很少，并且价格高得令人望而却步（加纳的案例研究）。意识到这个问题之后，加纳政府从2008年开始，与私营公司合作，重新建立农业机械服务站，并计划在3年之后退出该领域。

作为对比，埃及的私营部门，至少自20世纪80年代以来，在提供农业机械上扮演了积极的角色。但公共部门仍在增加农业机械的使用上扮演了重要的角色。这主要由农业工程研究所提供相关研究和推广服务来实现（埃及的案例研究）。

4.2.1 增加农民收入稳定性的措施

在发展的早期阶段，农民收入的波动要比发展的后期阶段剧烈得多。在早期阶段，灌溉的缺乏增加了靠天吃饭的风险。控制农作物疾病和动物疾病的化学品的缺乏（前者如杀虫剂和杀菌剂，后者如疫苗和抗生素），意味着生产失败的风险更高。

在发展的早期阶段，农民们（由于教育、推广服务、和市场信息的缺乏）分散风险的能力不高；这使得价格的波动被放大了。在发展的早期阶段，价格波动常常因为缺 乏一些相对“简单”的东西而被加剧。例如仓储设施的缺乏就使得农民们被迫在丰收后不久出售粮食。这在市场上造成了不必要的过度供应。

如果农民的收入在发展的早期阶段过多地波动，其后果也更为深远。 在这一阶段，许多农民的收入接近温饱水平。所以收入的任何大幅波动都会将他们推入严重的贫困之中。正如这份报告反复指出的那样，这对贫困和劳动生产率会产生深远的影响。对长期劳动生产率增长的不可逆转的负面后果（对单个农场而言，也对整个农业部门而言），包括由“廉价出售”所引起的财产损失，以及饥荒和营养不良（尤其因为许多小农户是食品的净购买者）。后者会伤害家庭成员们的（尤其是孩子们的）长期劳动生产率，并打断孩子们的教育。

不但如此，农民们还需要可靠的未来收入，以投资昂贵的现代化投入；所以，收入的大幅波动会阻碍用于加强劳动生产率的投资。埃塞俄比亚的案例研究显示，价格波动（尤其是丰年的价格暴跌）是该国采用改良技术的主要障碍之一。

出于这些原因，大多数政府专门在（但不只是在）发展的早期阶段采取了用来减小农民收入波动的政策。例子包括价格稳定方案（通过价格控制、缓冲库存管理、仓储设施等），提供和/或补贴农业保险，贸易保护，以及直接的收入支持。

“新传统智慧”认同农民收入稳定的重要性。但它却相信自由化通常是保证农民收入稳定的最好解决方案。他们指出发展小额信贷市场可以帮助小农户们抹顺消费，避免跌至关键性的收入门槛以下。他们还论证说，通过将农作物和家畜的保险市场予以自由化，收入波动也能被抹平。他们争辩说，产出市场更多的自由化，尤其是贸易自由化，可以使市场因为拥有更多的买卖者而变得“深厚”。这样个体的行动就会产生更小的结果，价格波动就会变小。国际大米市场常常被引为例子：实行贸易自 由化的国家越多，市场上交易的大米越多，这样价格波动的频率和幅度就会变小。

这些以市场为基础的增加收入稳定性的措施在理论上可行，但在实践中却有差池。通过借贷来抹顺消费，付出的代价会因高利率而很高昂，即使借贷不是由放债人而是由小额信贷项目提供。不但如此，即使是“新传统智慧”的支持者今天也承认，小额信贷不可能成为农村金融的主力。

保险比抹顺消费的借贷要好，但没有政府的帮助，它也不可能起作用。一个问题是逆向选择：高风险的客户有更大的动机寻求保险。考虑到发展中国家的贫困农民所面临的高风险，私营部门的保险公司不可能进入市场。这就是为什么在象日本和德国这样的国家里，政府在19世纪后期和20世纪早期不得不补贴农业保险。

虽然协调一致的跨国性贸易自由化可以减小价格波动，更多的自由化也有代价。当贸易冲击较大时，自由化的贸易可能使贫困国家暴露于不可接受的风险程度之下，就如最近的食品价格暴涨所显示的那样。正是由于这个原因，在19世纪后期，当新世界和俄国、乌克兰因为蒸汽船、冷藏和铁路的发展而对欧洲的农产品出口激增 时，许多欧洲国家重新引入了农业关税和进口配额。

价格措施

稳定农民收入的最常用措施，是通过政府的定价和存储管理来实现价格稳定。 政府保证以事先定好的价格无限量收购某些农产品（如关键性的粮食谷物，但也包括其他产品，例如在智利是油籽），以此提供价格下限。这些项目既在如日本这样政府深度干涉农业部门和其他经济部门的国家里被使用，也在如智利这样政府对农业部门的干涉受到更多限制的国家里被使用。

在许多国家，价格下限被与价格上限结合起来，用于保护脆弱的消费者（包括许多是食品净购买者的小农户们）。智利就维持着一个价格区间系统：如果进口价格低于价格下限，进口产品就会被课以浮动税款；如果进口价格高于价格上限，现存的关税就会被消减以减小对消费者的影响 。【原注16：然而，当价格冲击太大时，即使价格区间也可能不够。例如，为了应付最近食品价格的急剧增长（这是由中国和其它快速增长的国家日益增加的需求、以及对生物燃料的需求的急剧增长所引起的），象越南这样的主要大米出口国家，也因为忧虑国内穷困消费者买不到大米而禁止了大米出口。】

联合国粮农组织1966年关于日本农业的一份经典报告，把日本描述为“可能是世界上首个试图为国内消费的主要农产品建立系统的价格稳定机制的国家”——日本 在1921年通过《大米法》来稳定大米的价格（第21页）。通过这项法律，日本政府被“授权在米价低迷时购入大米（在一定的金额限度之内），在米价高昂时 出售大米”（第21页）。

然而，面对来自其殖民地（如朝鲜）日益快速增长的进口，日本政府的购买被证明还不足以支撑米价。所以1933年的《大米控制法》用以下决议为政府提供了更全 面的权力：确立“大米的最低和最高价格（在考虑到预估生产成本、一般价格趋势、以及基本食品的成本等因素之后）”并允许“以价格下限无限量购买大米”（第 21页）。粮农组织评估后认为，在因为进口增加而导致大米过剩的这一时期里，维持价格的努力“并不完全成功，虽然它可能减缓了价格的下降”（第21页）。

但粮农组织指出，一旦日本政府从大约1940年开始严格控制进口大米的数量，上述措施就变得更为成功（第21页）。然而，这种成功依赖于所涉及产品的自身属 性。粮农组织（1966年）评估说，“对于大米而言，价格稳定方案看起来令人满意地奏效了，并促进了产出”，尽管“在小麦和大麦上政府自1956年以来遭 受了严重的损失——前者是因为日本消费者对本国小麦并无特殊偏好，所以单凭消费者无法支撑国产小麦的高价；后者则是因为需求量的下降”（第22页）。

1930 年，荷兰政府引入了一项于1931年7月生效的法律。该法律保证小麦的最低价格为世界市场价格水平的两倍 (Knibbe, 1993, p. 197)。加拿大政府也在1944年引入《农业价格支持法案》来稳定价格。该法案的后继者是1958年的《农业稳定法案》 (Turner, 1959)。

美国1933年的《农业调整法案》试图通过为摧毁农产品提供补贴和价格支持，来稳定主要农作物的价格。但该项法案在20世纪30年代只对棉花和烟草取得了成 功 (Cochrane, 1979, p. 287)。在第二次世界大战和1952年之间，该法案因为农产品价格飞涨而处于休眠状态。但当农产品价格于1952年再次回落时，该法案恢复了作用——对 小麦、玉米和棉花的供应控制方案被再次引入（第287-288页）。从1955年至1965年，“双方争斗不休：一方支持使用产量控制和供应管理，使农产品价格维持在它们的均衡价格之上；另一方则想要消除这些措施，以使农产品价格回落到它们的市场出清价格水平上”（第288页）。各方最终通过1965年的 《食品和农业法案》达成了妥协。该项妥协包括自愿地控制播种面积（出钱让农民们不生产）、对参与该项计划的农民们提供价格支持、以世界市场的价格水平或以接近世界市场的价格水平向农民们提供支付以保护农业收入、以及在国内外处理掉过剩的农产品（第288页）。这项方案据说直到1972年都效果良好，而 1972年之后农产品价格又开始上涨了（第288页）。

许多发展中国家都曾用定价政策来稳定农业收入。例如，从20世纪60年代以来，印度政府在每年的播种季节之初，对重要的农产品提供最低价格支持，并在每年的收获季节之初提供收购价格的下限——印度食品公司保证以该价格收购无限量的相关农作物。在70年代早期，最低支持价格和收购价格之间的区别被取消，这鼓励了相关农作物的过量生产。然而，这项方案稳定了农民们的收入，并鼓励了他们采用“绿色革命”的改良种子，最终大幅增加了该国的粮食安全（印度的案例研 究）。

当然，当保证最低价格的政策与向消费者提供过于便宜的食品的政策相结合时，可以产生严重的财政负担。 这种情况在20世纪70年代和80年代就发生在了赞比亚的玉米上（赞比亚的案例研究）。起初，当该国的主要出口产品和政府收入的主要来源，铜，的价格很高的时候，这项花费还负担得起；但当铜价下跌时，这项政策就不可持续了。不但如此，对玉米提供价格下限还助长了对玉米种植的专注，阻碍了该国的农业发展和经济的全面发展。

因此，价格稳定化的方案需要被仔细设计，以使其不造成财政流失或者阻碍生产的多样性化。正如我们在日本和其它富裕国家的历史上看到的那样，一项设计良好的价格稳定措施可以带来好处。智利自20世纪80年代以来也实行了一项类似的计划。该计划最初覆盖玉米、大米、小麦、油籽、和甜菜，但现在不再覆盖玉米和大米了（见图表 12）。

仓储

提供仓储设施是一个被忽视了的价格稳定工具。大多数的贫困农民们需要在丰收后很快出售他们的产品；这造成了市场供大于求、产品价格剧跌。这在很大程度上是因为农民们没有多少积蓄可以使他们等到价格更好时出售。但即使是有一定积蓄的农民，如果没有地方储存他们的产品，也可能被迫在丰收后很快出售。如果农民们能够储存并逐步销售他们的产品，他们的收入就会更稳定，他们的平均收入也会更高。

不幸的是，这常常不太可能——存储设施需要大量投资，这超出了单个小农户的经济能力。我们的加纳案例研究把存储设施的缺乏作为该国价格波动的一个关键性原因。同样地在埃塞俄比亚，适当的存储系统的缺失被认为是造成价格波动的主要原因（埃塞俄比亚的案例研究）。

所以，在提供仓储设施上的公共干预，是稳定农业部门收入的一个相对简单但非常有用的手段。日本就是实施这种干预的一个最成功的例子——日本政府自1919年以来就要求无处不在的农业合作社必须提供仓储服务；这也为合作社们提供了一个非常稳定的收入来源 (FAO, 1966, pp. 20-23) 。

保险

理论上，对农作物和畜牧产量作足够的保险就可以覆盖农业收入波动的风险。保险还可以鼓励银行对农民贷款，因为银行知道其中的风险很低。所以，许多国家都试图为农业设计发展保险方案。问题在于贫困国家的私营保险公司不喜欢向高风险的小农户们提供保险。同时，有些农民缺乏现金并且只能顾及短期利益；他们也许不会购买保险，即便当如此做是理性的。

德国是农业保险发展的一个先驱。德国政府通过1880年和1909年的立法推动了家畜保险 (Cecil, 1979, p. 12) 。有意思的是，这项发展被直接移植到了日本。

早至1888年，一位名叫保罗·梅耶的德国咨询师就向日本政府推荐了农业保险 (Yamauchi, 1986)。但直到20世纪20年代之后，日本的政策制定者们才开始真正对农业保险发生兴趣。1929年，日本政府引入了《家畜保险法》，并通过对保险公司实行再保险，以推动家畜保险 (FAO, 1966, p. 25) (Yamauchi, 1986, p. 224)。1938年，日本政府又引入《农业保险法》，并通过支付保险费用的15%来推动农作物保险 (FAO, 1966, p. 25)、 (Yamauchi, 1986, p. 223)。在二战后的土改之后，日本政府通过1947年的《农业损失赔偿法》合并了农作物保险系统和家畜保险系统。一般认为这项法律“帮助了新产生的自耕农们抵御由自然灾害引起的产量损失，从而避免了退回到佃户地位” (Yamauchi, 1986, p. 224) 。

在美国，早期由私营公司提供的农作物保险并不奏效。这导致了20世纪20年代的一次参议员听证会，并最终导致了1938年的《联邦农作物保险法案》。该法案在美国农业部内部设立了一个公共机构——联邦农作物保险公司（FCIC） (Kramer, 1983) (Gardner & Kramer, 1986)。但是，最初只对小麦投保的联邦农作物保险，在最初的三年时间里因为糟糕的保险政策设计和数据而表现不佳。三年后联邦农作物保险公司不得不接受 公共财政的资助 (Kramer, 1983, p. 190)。这一问题持续到了20世纪40年代后期，但在此之后该计划“逐渐扩展并在有限但成功的基础上得以运营” (Gardner & Kramer, 1986, p. 222)。

印度政府管理着“全国农业保险计划”。该计划是世界上最大的农作物保险计划（就被保农民的人数而言），覆盖了所有农民的15%和所有农作物面积的17% (Rao, 2008)。保险公司被限定收取固定的保险费用，政府并补贴小农户们一小部分保险费用。虽然该计划被证明还算成功，印度政府现在正改善该计划，希望到 2012年把保险覆盖面翻番（对提议的改进计划，见 (Rao, 2008, pp. 48-63) ）。

智利的第三届民主政府（2000-2005）建立了一个主要覆盖一年生农作物的农业保险系统。该计划由私营公司运作，但政府对保险费用提供大量补贴——商业农场主们获得保险费用的50%作为补贴（2000美元封顶），小农户们获得保险费用的补贴则最多可达85%。一个政府委员会监管着私营公司的运营，并代表农民协商更低的保险费用。作为结果，保险费用从投保总额的4.9%下降到了2.8%（智利的案例研究）。

贸易保护

当进口农产品冲击国内市场时，另一个稳定农民收入的常用方法是农业贸易保护。除此之外，提供贸易保护还有很多其它的可能原因。这些原因包括对国家粮食安全的担忧，以及为国内制造业提供稳定的市场。

所有今天的富裕国家们都曾使用过农业关税。从19世纪70年代开始，由于蒸汽船和冷藏技术的发展，来自新世界的谷物、肉类、和奶制品开始大量涌入欧洲市场；同时，谷物出口也从俄国和乌克兰通过铁路抵达欧洲。许多欧洲国家的对策是提高农业关税。其中最著名的关税是19世纪70年代德国首相奥拓·冯·俾斯麦执政时期的德国关税。这些关税对容克地主阶级提供了更高的农业保护，并对当时刚出现的制铁、制钢、以及其它重化工产业提供了更高的关税保护。这形成了所谓的“铁和黑麦的联盟” (Chang, 2002, p. 35) 。【原注17：根据国际标准，德国的保护措施并不算特别的高 (Blackbourn, 1997, p. 317)。它不但使容克地主阶级获益，也使大中型农户们受益（第316页）。但它在随后的恢复中并不特别关键（第317页）。】俾斯麦的保护措施被其继承者，卡普里维伯爵，通过1891年至1894年间的一系列双边商业协议（或贸易协定）所松动。但贸易保护在 1902年这些协议失效之后又得到了加强 (Tracy, 1989, pp. 89-92)。

法国的关税在19世纪90年代之后也被提高——尤其是在著名的政治家朱尔·梅利纳的影响之下；他理想中的法国是一个充满工匠和小农户的国家，这使得农业保护对该国的经济问题成为一个显而易见的解决方案。通常认为，法国对农业的强力保护“把注意力从一项有建设意义的长期政策的必要性上转移走了” (Tracy, 1989, p. 78)，而德国的农业保护则被认为对该国的新生工业提供了稳定的市场，从而促进了经济发展 (Koning, 2007, p. 207)。

甚至美国这样一个引起了欧洲农业保护主义浪潮的国家，也在19世纪90年代从所谓的“麦金利关税”开始，引入了高农业关税 (Blackbourn, 1997, p. 317)。不但如此，在1920-1921的农业危机面前，1921年通过的一项紧急关税法案使小麦、玉米、肉类、羊毛、和糖的关税得到了提高。该法案后来被批准成为1922年的福特尼—麦坎伯关税 (Ingersent & Rayner, 1999, pp. 69-70)。不消说，这对生产出口用农产品的农民们没什么帮助 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 70)。

另一波高涨的农业保护主义浪潮在大萧条之后到达。主要的农业关税在丹麦和荷兰被确立起来——丹麦即使在19世纪后期也没有使用过农业关税 (Tracy, 1989, p. 206) (Koning, 2007, p. 201)，而荷兰则有一个强大的农业，并有自18世纪以来最前后一致的自由贸易传统 (Knibbe, 1993, pp. 196-8)。德国在1932年对来自丹麦和瑞典的农产品进口实施了配额 (Murphy, 1957, p. 364)。在此期间，德国还滥用了卫生法规以更进一步地减缓家畜进口 (Blackbourn, 1997, p. 316) (Tracy, 1989, pp. 91-2)。

定量限制也被使用出来。1929年，法国“成为首个系统使用进口配额作为保护手段的国家” (Tracy, 1989, p. 165)。1930年, 荷兰政府开始要求面包师傅们必须使用至少20%的荷兰面粉（后来被提升至35%，因为这项措施刺激了荷兰的小麦生产） (Knibbe, 1993, p. 197)。

在20世纪随后的时间里，日本和南朝鲜在他们的大米种植商们失去国际竞争力时，实质上禁止了大米进口；他们面临着生产成本上涨时农业生产的自然极限；生产成本的上涨则由快速的工业发展所引发。

在二战结束后的早期，大多数发展中国家为了寻求国家粮食安全和为农民们提供稳定的生计，对大部分农业，尤其是粮食谷类，采取了保护措施。但“新传统智慧”自20世纪80年代的兴起，迫使许多发展中国家减少了它们的农业保护。正如先前提到过的，农业保护被认为导致了不具竞争力的粮食谷物的过量生产，以及如园艺产品那样竞争性的出口产品的生产不足，从而阻碍了这些国家收入的最大化（于是乎食品消费）。但很少被提及的是，发展中国家的许多食品本不具有国际竞争力，这通常是因为富裕国家们大量补贴它们自己的农民，以生产和出口这些食品。即使农业贸易自由化对小农户们的负面冲击被承认了，这些冲击也被视作暂时的问题，被认为能够为经济的整体增长所解决。

贸易自由化与在投入市场和农业政策其他领域的公共干预的减少相结合的时候，其结果就是粮食生产的毁灭【译注：彭博社2008年5月14日以《世界银行摧毁了洪都拉斯的基本谷物》为题，报道了世界银行根据“新传统智慧”制订的政策对洪都拉斯农业造成的毁灭性伤害（World Bank ‘Destroyed Basic Grains’ in Honduras）。】。作为一个后果，国家的粮食安全（以及包括许多农民在内的许多穷人的粮食安全）被损害了【译注：墨西哥作为玉米的发源地，在实行《北美自由贸易协定》之后，其作为主粮的玉米生产受到了美国玉米以低于成本价20%-30%的倾销 (Gonzalez, et al., 2009)。与此同时，美国的生物燃料公司进入墨西哥后，控制了墨西哥的部分玉米生产，为2007-2008年间墨西哥玉米价格上涨4倍起了推波助澜的作用。美国公共广播系统（PBS）的“前线”节目（Frontline）为此做了专题报道：《玉米饼经济学：粮食还是燃料？》（Tortillanomics: Food or Fuel）。】。这正是我们在最近的世界粮食危机里所目睹到的。许多农民的收入稳定性遭受了负面冲击。那些只有有限的能力实现多样化的农民们，或者离开了乡村，或者回到了政府支持更少、改善生活的机会也更少的传统农业。

4.2.2 改善销售和加工的措施

使用更好的投入来生产更多的农产品原料是重要的。但农民最终的收入如何，则严重依赖于生产出来的农产品是如何加工处理，以及在何处以何种方式销售。

对农产品销售进行公共干预的一个重要方面，是监管分销链中的寡头行为。这会使农民们获得更好的价格。公共干预的另一个重要方面，是提供和/或补贴某些公共产品。这些公共产品对在收入更高的地区销售农产品必不可少。它 们包括交通运输基础设施（例如公路、港口、以及日益重要的机场）、销售信息（例如市场需求量、目标市场的流行口味）、以及根据种类或出产国做品牌包装（前 者如“蓝山咖啡”，后者如“哥伦比亚咖啡”）。当然，这些投入也可以被生产商协会或者农民合作社所提供，而政府只通过对这些组织提供法律和金融帮助，进行间接干预。

在销售上还有一些投入，虽然不是公共产品，但费用高昂（例如仓库、冷藏设施、食品卫生安全性的测试设施等）。政府要帮助小农户们获取这些投入，可以采取的措施包括提供更容易的信贷，或者如今天的富裕国家们在历史上所做的那样，推动农业合作社以集中资源团购。

除了更好的营销，对农产品更好的加工处理也对提高农村收入非常重要。对农产品原料进行相对简单的加工处理，可以显著地增加价值，从而推动工业化和整体经济发展。黄油和奶酪为牛奶生产者带来更高的价值。出口活家畜不如出口生肉利润高，出口生肉不如出口处理过的肉（如培根肉）利润高。处理过的棕榈油售价远高于未处理过的棕榈油。诸如此类，林林总总，不一而足。

加工处理不但增加价值，也减少浪费。蔬菜瓜果如不罐装、干燥、或冷冻，则在不能及时销售的情况下只能腐败丢弃。例如据估计在加纳，20%-40%的农产品因未经处理而被损失掉（加纳的案例研究）；而在印度，据估计约40%的蔬菜瓜果在丰收后损失掉了 (World Bank, 2008, p. 126)。 发展农产品加工业，也对创造利润更高的农村非农业工作很重要。对于没有或者只有很少土地、主要靠打工维持生计的人来说，这尤其有帮助。

出于这些原因，二战后早期的许多发展中国家都试图对农产品销售进行干预，并推动农产品加工业。有些干预措施没有产生良好结果，例如加纳的国有农产品加工企 业。“新传统智慧”过去常常强调这些干预的失败，并建议发展中国家放弃国家营销委员会，并把国有的农产品加工业私有化。但贸易自由化，尤其是工业品关税的削减，迫使很多发展中国家初生的农产品加工企业倒闭了。

与此同时，私有化和放松管制并没导致从国家手中接管了销售和加工功能、充满活力的私营公司的出现。这是因为这种私营公司也需要公共的支持。这些支持包括更好的基础设施（对销售公司而言）和保护性的关税（对农产品加工公司而言）。

幸运的是，看起来“新传统智慧”的支持者们也意识到，要使发展中国家的农民们，尤其是小农们，能够把他们的产品卖得更好，并增加更多的价值，光有市场力量的自由发挥是远远不够的。例如《世界发展报告2008》（第5章）清醒地认识到，市场并不会在国家干预被移开后自动地萌发出来。不但如此，它还对销售方面的公共干预和公私伙伴关系提出了一系列建议。但它对农产品加工业的类似干涉则不那么积极明确，这可能是因为它不愿意支持保护性的工业政策。

销售渠道的现代化

在大多数发展中国家，糟糕的交通隔断了农业市场，使得各地的商人们具备了垄断或者寡头地位，能够从农民身上榨取更多。在佃户比例很高的国家里，地主常常也充当农产品商人。这使得他们对小农户的议价能力更强。对此问题的一个显然解决方案，是改善交通运输基础设施并整合全国市场，以使各地的买主们失去大部分议价能力。

但通过提供道路和其他交通运输基础设施来整合市场，是一个缓慢的过程。所以政府可以刻意地向市场引入替代买家以削弱现存的垄断势力。象在丹麦、日本和南朝鲜这样的国家里，合作社扮演了这个替代买家的角色，尽管在这些国家里，国家通过主粮的强制性政府采购（东亚）或者国家出口销售局（丹 麦）对农业进行了深入的干涉（见图表 11）。令人惊讶的是，即使在理论上奉行自由市场的智利，其国家销售机构也保护小麦小农户们免受占据寡头地位的面粉厂的欺负。大型私营企业，包括来自富裕国家的外国公司（如超市），也能够制衡在当地占据垄断地位的、传统的高成本商人。

不但如此，如果替代买家规模较大，能够直接（或至少不需要太多的中间渠道就）接触到消费者，农民们的收入就会因交易成本的下降而增加：交易的数目会减少，单位交易成本也会降低。

当然，一项“非传统的”销售安排对小农们的净利益取决于替代买家的类型。如 果买家是不以盈利为目的农业合作社，小农们就有可能获益。而国营销售机构在这方面的记录则好坏掺杂——它们常被用来从农民身上挤走盈余。如果代替传统商人 的买家是大型私营公司，（尤其是全国性乃至国际性的连锁超市），它们或许会通过其更低的单位销售成本和更好的质量管理技术而使小农户们受益。但这些益处有多大，依赖于相关各方的相对议价能力。一方面，这些大型公司们比当地的商人们具有更多的垄断能力，这使得它们具备更大的压榨小农户的潜力。另一方面，如果小农户们被组织成合作社，他们就能比各自为战时获得更好的买卖。

产品质量管理

产品质量管理即使对如小麦这样简单的产品也是一件麻烦事；这就是加拿大在一战期间建立了小麦销售局的原因 (Turner, 1949, p. 595)。加拿大随后通过1939年的《农产品合作销售法案》，把所有农产品都覆盖于这项计划之下（第595页）。

加工处理过的农产品与未经加工过的农产品相比，需要更多的产品质量控制，尤其是对于出口产品而言。进口农产品、尤其是进口加工处理过的农产品的国家，通常更富裕，其产品质量和卫生标准也更高。满足这些标准所需要的实验和检测超过了小农们的能力范围。但不能满足这些条件将意味着出口农产品的国家要么不能出口， 要么其出口产品会因为质量不稳定，而以比它们的平均质量所应得的价格更低的价格出口。

今天的富裕国家们在历史上解决农产品质量管理的问题，是通过农业销售合作社或国家出口销售局 ——或者本质上由二者合二为一的产物（例 如在20世纪30年代至50年代之间的丹麦）。丹麦政府与黄油出口合作协会一起，对黄油规定了质量标准 (Murphy, 1957, p. 364)。政府对培根肉采取了更间接的手段——它通过政府支持的培根肉质量竞赛来激励质量的提高 (Murphy, 1957, p. 364)。在1932年和1933年，丹麦为 以下产品设立了出口局：牛、肉类、黄油、奶酪、鸡蛋、家禽、马、稻草、和土豆 (Murphy, 1957, pp. 367-368)。

部分是为了应对来自丹麦的竞争，荷兰政府在1889年引入了黄油质量控制 (Knibbe, 1993, pp. 164-165)。最初，警察被授权采集黄油样品并检查其质量。法律随后被修改以惩罚违反标准者（1902年和1908年）；到1903年，一个专门的黄油研究站被建立起来，职业的检查员也开始上班了。政 府还补贴了弗里斯兰省农业协会检查黄油制作过程的一项计划；该计划到1912年覆盖了90%的黄油产量。1900年，为了应对美国的一项新规定，荷兰政府建立了植物病理学研究所。1902年，一个专业的肉类质量控制研究所被建立起来了 (Knibbe, 1993, pp. 165-166)。

瑞典出口黄油的质量，主要由瑞典全国奶制品协会负责维护。该协会垄断了奶制品的出口，并受国家农业局严密监督 (Ytterborn, 1938, p. 191)。在美国的纽约州，奶制品和屠宰业的质量由州政府负责监管 (Colman, 1965, pp. 43, 49)。

今天，发展中国家资金不足的政府们，常常难以向农产品（尤其是出口用的）提供足够的质量控制服务，尤其是卫生和植物病理学上的测试。例如在赞比亚，难以满足卫生和植物病理学标准是阻碍其农产品出口的一个主要因素；而赞比亚农业部却不能提供令人满意的测试服务，即使在农业部与赞比亚出口种植者协会携手合作的情 况下（赞比亚的案例分析）。

今天，随着所谓的“合同农业”或“外包种植计划”的兴起，出口产品质量控制获得了新的渠道。大 型私有公司，通常是跨国公司，保证以一定价格购买一定数量的产品，从而减少了小农们的销售成本，并替他们保证了一个最低收入。这些公司还常常向农民们提供贷款以购买各种投入（例如种子和化肥）。它们在帮助农民提高产品质量时，确立了更严格的产品质量标准，从而使产品容易出口到质量标准和售价更高的富裕国家市场。合同农业在赞比亚的棉花和出口蔬菜上，被认为相当成功（赞比亚的案例研究）。

加工处理

虽然农产品加工可以增加产品价值并创造额外就业，小农户们却不常投身于此，即便其价值显而易见（如把牛奶加工成黄油）—— 这是因为农产品加工需要超过小农经济能力的资本投资。对出口产品的资本要求也许更高，因为需要满足更工业化、更富裕国家的更高的质量和卫生标准。

今天的富裕国家中，丹麦也许是发展农产品加工业最成功的例子了。在19世纪后期，丹麦的农村合作社集体建设牛奶和猪肉加工设施，由此很成功地发展了以出口为导向的黄油和培根肉工业。合作性质的奶制品厂于1882年出现，合作性质的培根肉厂则开始于1887年。

瑞典的肉类包装协会在1899年出现，并以丹麦的类似协会为榜样。大约在20世纪开始之时，荷兰的合作社成功地发展了牛奶、土豆淀粉和糖的加工业 (Knibbe, 1993, p. 150)。日本也在20世纪20年代通过合作社推动农村的农产品加工工业（如牛奶加工）。

智利自从1990年的民主过渡以来，国家农业发展研究所作为小农户们的机构，为集体的农产品加工和销售提供了包括投资基金在内的特别帮助。一项有意思的计划是通过类似于“合同农业”的方案，把小农户们和农用工业联系起来。在这项计划中，国家农业发展研究所通过合作的农用工业发放技术支持和贷款。这使得农民们在播种时就获得了安全的合同、公平的价格、和技术支持（智利的案例研究）。

要改善今天的发展中和转型经济体的农业政策，我们可以从历史中获益良多。这并非简单地检视发展中和转型国家的历史，以发现什么做对了什么做错了。实际上，从今天的富裕国家的农业政策史中，我们也可以学到很多东西。这是因为在这些富裕国家的早期发展阶段，他们不得不处理困扰今天的发展中国家农业部门的同样问 题。这些问题包括土地使用权、土地退化、土地的分散化、农业科研、推广服务、农村信贷、灌溉、交通运输、化肥、种子、价格与收入稳定性、贸易冲击、农产品加工和销售，等等。在这份报告里，我们展示了今天的富裕国家们在历史上曾使用过的各种政策，并试图从中为今天的发展中和转型经济体获得经验教训。

这份报告显示，许多成功的政策干预超越了“新传统智慧”的推荐，甚至与之背道而驰。这种推荐在过去的四分之一世纪里统治了农业政策和其他政策：

• 今天的土地改革，仅有几种基于市场的形式受到支持（例如不限制占有土地数量的上限、自由化的土地市场），但日本和其他东亚国家所经历的非常成功的全面土改包括了严格的土地占有数量上限。

• 国家支持的、专门的农村银行和信贷补贴只被“新传统智慧”不情愿地接受，但几乎所有今天的富裕国家在历史上都用过这些手段。按照今天的正统经济学，以利润为目的的小额贷款被认为优于信用合作社，但许多今天的富裕国家在历史上曾成功地使用过信用合作社。加纳一半归政府所有一半归当地社区所有的农村银行，是这一 主题的一个创造性变奏。

• 尽管销售局经常被正统经济学所声讨，尤其在撒哈拉以南的非洲地区，但历史上丹麦和其他欧洲国家却从有效的出口销售局获益良多。

• 尽管“新传统智慧”的支持者们并不完全排斥合作社，但他们对合作社在丹麦、德国、瑞典和日本等国发展农产品加工与销售上所扮演的核心角色却强调不够。

• “新传统智慧”对价格稳定措施不以为然，但许多今天的富裕国家都曾使用过这些措施，其中美国和日本取得了巨大的成功。智利最近也使用了一个非常有效的价格稳定方案。

• 国 家补贴的农业保险、公共供应或公共补贴的仓储设施、以及物质投入（如化肥）的质量控制等政策已被今天的富裕国家的历史经验证明为卓有成效（类似的例子是今天的一些发展中国家，如智利，所实行的国家补贴的保险政策）。今天的正统经济学并不积极反对这些政策，但也没有给这些政策以足够的关注。

所有这些都表明，如果我们对历史更为严肃地加以吸收利用的话，今天的发展中国家的农业政策工具箱的内容会得到极大的丰富。

那些成功地向农业部门输送了其关键性需要的制度形式，有很多种。各种输送方式在不同国家都有成功：公共供应（例如美国的农业科研，荷兰的推广服务，越南的灌溉，墨西哥的种子培育，德国的农村信用）、私营供应（例如赞比亚通过合同农业的销售服务、埃及的农机服务）、由国家补贴的私营供应（例如智利的农业保险、 荷兰的某些科研）、公私合营的伙伴关系（例如瑞典的灌溉）、合作社（例如丹麦黄油和培根肉的加工与销售、德国的信用合作社）、国家与合作社的伙伴关系（例如加纳的农村银行、丹麦的出口营销、南朝鲜的化肥供应）。这表明“公共部门对决私营部门”的标准两分法正在阻碍我们的政策想象力。

我们的研究也显示了这些输送模式很多失败的案例。加纳对农产品加工的公共供应在20世纪80年代之前悲惨地失败了。私营部门的供应也在如下国家的如下方面遭到了引人注目的失败：后社会主义匈牙利的化肥供应、后社会主义乌克兰的农业教育、以及后改革时期的加纳的推广服务和化肥供应。有时候公共部门和私营部门会在同一领域失败，这意味着问题的根源比单纯的所有制形式要来得深刻——赞比亚的农村信贷和加纳的种子供应就是这样的例子。许多发展中国家的合作社也不是很 成功，这给合作社造成了负面印象。

所有的这些例子都表明采取务实做法的重要性，而不是被“支持国家干预”或者“支持私营部门”的意识形态束缚住手脚。事实上，这些成功故事的一个共同特征，是政策制定人愿意选择不完全符合任何特定意识形态框架的解决方案。一个特别有趣的例子是智利。在皮诺切特将军的军事政变之后，智利迅速地贯彻实施了“新传统智慧”政策的极端版本。但随着时间的流逝，智利意识到了这些政策的局限性，并慢慢加强了几乎所有关键性领域的公共干预，这些领域包括推广服务、补贴信贷、 价格稳定性措施、灌溉、农业保险、以及农产品销售。这些变化从军政府时期开始，并被随后的民主政府所加强。

我们的报告还显示，各国积极从国外进口和修改各种政策与制度创新，并发展出自己的创新，是非常重要的：

• 合作社的思想最早在英国，以消费者合作社的方式于1844年被贯彻实施。但德国人和丹麦人把这个思想用到了生产方面。瑞典明显地以德国和丹麦为模板建立了自 己的合作社。这一思想进一步被日本人所完善——他们发明了广义合作社，而不是单一产品（例如鸡蛋）的合作社或者单一投入（例如信贷或者灌溉）的合作社。这 种广义合作社更好地统筹协调了不同活动并提高了合作社的效率。

• 农业研究最早在1852年的德国开始，但美国和日本将之磨练成一项精巧的艺术。推广服务最早在1834年的英国开始，但却首先被德国、随后被美国和日本加以发展。在发展其农业科研系统方面，印度从美国进口了很多想法。

• 美国在向德国和斯堪迪纳维亚派出考察团之后，从这些国家进口了农业信贷系统：“两个考察团（一个私人性质，一个由威尔逊总统任命），在1913年前往欧洲，研究北欧的农业信贷和农业合作” (Cochrane, 1979, p. 289)。日本则复制了德国的贷款抵押银行。

• 加拿大有意识地模仿了美国的灌溉法律，并雇佣美国灌溉专家。农业保险首次被放上日本的政策制定日程，是在一位德国咨询师的推荐之下。

我们的报告显示了我们可以从历史中学到多少——不只是从发展中和转型国家那里，也从曾处于和今天的绝大多数发展中国家相似的发展水平的富裕国家那里。历史把我们从“政策想象”中解放了出来，因为它显示了那些对农业发展曾产生过正面效果的政策和制度，其范围比任何特定的意识形态立场所愿意承认的都要宽广，无论这些意识形态是20世纪80年代之前的国家主义还是赞成市场的“新传统智慧”。历史还显示，无论是19世纪的德国还是过去几十年间的智利，对于所有的农业成功故事来说，有一样东西是非常重要的：愿意试验各种新政策和新制度，愿意从其它国家的成功中吸取经验教训并在此基础之上加以改良提高。【译注：经济学家约瑟夫·熊彼特认为：要进行经济学研究，有三门专业知识必不可少，即经济史、经济理论与经济统计，其中经济史最重要：“我愿立即指出，如果我重新开始研究经济学，而在这三门学科中只许任选一种，那么我就选择经济史。我有三条理由：首先，经济学的内容，实质上是历史长河中的一个独特的过程。如果一个人不掌握历史事实，不具备适当的历史感或所谓历史经验，他就不可能指望理解任何时代（包括当前）的经济现象。其次，历史的叙述不可能是纯经济的，它必然要反映那些不属于纯经济的‘制度方面的’事实：因此历史提供了最好的方法让我们了解经济与非经济的事实是怎样联系在一起的，以及各种社会科学应该怎样联系在一起。第三，我相信目前经济分析中所犯的根本性错误，大部分是由于缺乏历史的经验，而经济学家在其他条件方面的欠缺倒是次要的。”——约瑟夫·熊彼特，《经济分析史》第一卷第一编，第二章，1.经济史。】

（全文完）