主题：美国是自由市场经济吗？ -- hwd99

美国是自由市场经济吗？

--美国市场管制历史和现实

黄卫东，[email protected]

摘要：“华盛顿共识”第九条政策要求取消管制，实现市场自由化。但是，历史上，美国一直实行严格的管制政策，只是管制的主导机构从各邦和地方政府逐渐转移到美国联邦政府。上个世纪八十年前后开始的所谓“取消管制”改革，实际是改革管制措施，从来没有取消市场管制。本文根据美国权威资料分析，证明了美国学者的总结，美国的市场改革方向是更加复杂的市场管制。美国精英向各国推销的“华盛顿共识”第九项经济政策，取消管制是误导的经济政策。我们的市场化改革，不应是市场自由化，而应是扩大市场管理范围的改革，同时应完善政府管理市场的措施。

关键词：市场改革；市场管制；取消管制；市场化

0、引言

本文主旨是探讨美国市场经济的具体运行方式。按照美国官方极力推销的华盛顿共识政策，美国精英是主张自由市场经济的。 “华盛顿共识”政策第九项是取消管制，它是英文原文deregulation的原意[1]。取消管制，让人们自由地进行经济活动，是美国精英推销的自由化和市场化政策的核心。威廉姆斯总结说[2]，“取消管制”能够促进竞争。宣称“取消管制”在美国的实践是成功的；而拉美国家则使用管制措施，包括：控制企业的设立和新的投资，限制外资的流入和外资利润的汇出，实行价格管制，设置进口壁垒，采用歧视性的信贷分配政策， 企业所得税率很重但减税措施却很随意，以及限制企业裁员行为等等……威廉姆斯暗示，拉美国家的这些政府管制措施都应被取消。

实际上，美国政府内部反对取消管制的官员也很多，例如，1993年至1997年担任美国总统经济顾问委员会主席的约瑟夫·斯蒂格利茨就主张政府干预的市场经济[3]，而不是自由市场经济。按照威廉姆斯的介绍[2]，在卡特总统上台前，美国政府也是采用市场管制政策的，此后才开始进行取消管制的改革。美国的自由化改革进行得如何？现在是否已经达到完全的自由市场经济？美国政府的作用是什么？

本文回顾了美国政府管制市场历史和美国战时经济管制措施，着重介绍美国政府八十年代以来的“取消管制”改革和美国政府实际作用。

一、美国政府的市场管制历史

按照美国历史学家介绍[4]和我们在前一章的论证，美国的产权是国家所有制，美国的私有制是私有使用权制，而不是私有所有权制，美国人如何使用私有财产，受美国政府严格管制[5]。美国政府严格管制美国人的财产使用权，在法律上是十分自然的。

美国政府的管制历史可以追溯到殖民地时期[6](p648)。当时指导英国政府管理北美殖民地的基本经济理论是重商主义[7]，在这个理论体系中，财富就是金银，在这个理论指导下的经济政策，就是控制经济活动的各个方面，以便通过贸易等手段，从国内外，包括殖民地获取金银。当时的殖民地政府以维护公共利益名义，制定各种产品的规格和公平价格，为基本服务设定收费标准[6]。这些规定来自英国古老的管理制度和法律[8]，殖民地政府为种类繁多的产品制定了复杂的规章制度，对各种商品，从腌鱼、腊肉到衣服鞋子等，都进行了质量和价格的要求[6]。殖民地颁布的法律范围相当广泛[9](p45)，事实上，当时经济生活的每一个方面都受到非市场因素影响，现在政府使用的非市场的经济控制方法，基本上都能在北美殖民地找到先例[10]。

美国独立后，殖民地时期的法律也为美国所继承，美国最高法院曾多次判决与政府有关的经济案件中反复证明这一点[11]。最初联邦政府权力受到限制，管制经济的主角是地方政府和各邦政府，这是因为最初美国是13个独立国家联合起来成立的邦联制国家，中央政府毫无权力，按照美国首任总统华盛顿的看法[12](p107)，“邦联成为没有实质内容的空壳”。后来才成立联邦政府，赋予中央政府少许权力。联邦政府成立后，美国精英争论的是联邦政府还是地方政府来管制经济，而不是取消政府对经济的管制[13]，以亚历山大汉密尔顿为首的联邦党人主张建立强大中央政府主导的重商主义管理体制，促进工业发展，而反对者则认为，应让各邦主持经济管制。两派在国会长期斗争，在美国建国早期，国会也通过了少量让联邦政府干预经济的立法，如财政资助、管理立法、批准联邦政府企业和预付款制度。当时联邦政府就经营了少数企业[13]，例如，一直控制美国邮政事业的美国邮局是在1775年就成立了。联邦政府在印第安人地区经营的贸易站曾经控制了美国印第安人的对外贸易。美国政府经营兵工厂，是军队武器的主要供应者，所培养的工程师也是主持美国早期各种民用工程设计的主要人员。

美国建国早期，各邦政府对经济的干预和管制比联邦政府要普遍得多[13]，其主要原因在于，第一，美国最早的13个邦是从英国政府在北美建立的13个殖民地转换而来的，政府机构来自殖民地政府，在经济领域内沿袭殖民地制度，经济政策遵循殖民地时期重商主义思想和政策措施。第二，各邦权力不受“有限权力论”限制，对经济的细致管理是沿袭历史旧例。当时各邦政府广泛参与经济活动，公私混合公司是当时司空见惯的现象，很多建设活动的资金来源于政府。政府对经济活动进行广泛的管制，包括运输设备、货站、码头、渡口、保险公司、市场和旅店等。经营的公司需要从政府申请特别许可，还常常需要服从政府制定的价格规定，政府还实行殖民地时代就盛行的商品检查和质量定级等行政措施；立法限定劳动时间、废除债券监禁、批准技工留置法令、实行强制教育、行医必须申请执照、禁酒等，这些做法，与罗斯福时代的新政是一脉相承的，其差别在于主导管制的政府，一个是中央政府，一个是各邦政府。

从最高法院判决的案例也可以看出，邦政府在经济管制方面的作用，例如，当时民众与政府之间涉及经济管制的诉讼案，针对的主要是邦政府[11]，在达特茅斯学院诉伍德沃德案[14]中，美国最高法院判决新罕布什尔邦政府试图接管学院资产无效；而在查尔斯河桥案中，则支持马萨诸塞邦政府管制桥梁建造[15]。1877年发生的Munn诉伊利诺伊邦政府案[16]，涉及私人建粮仓出租的价格问题，联邦最高法院的判决支持政府对粮仓出租价格的管制，阐述政府管制的原则是，“当私有财产被投入公共用途时，要接受政府的管制”。该判决引用历史，清楚地表明，在此之前，政府对经济活动的广泛管制；该判决还继续支持政府对私有财产进行广泛管制的原则。

图1 1789-1973年美国联邦政府支出占国民生产总值的百分比[6](p639)

原始来源：托马斯S贝里，1789年以来的产量和人口，Bostwick论文第67（1988年）；美国人口普查局的《美国的历史统计数据》(1976)

从规模上来看，大政府自美国建国起便出现了[6](p639)。从第一次预算开始，联邦政府就比经济成长得快。18世纪末，美国联邦政府约控制了2%的国民产出，到南北战争爆发前夕，增长到了5%左右；战争期间曾大幅度增加到18%，战后又恢复到缓慢增长状态，一战期间，曾增长到20%以上，战后回落到6%左右；1930年代，罗斯福政府大幅度增加到14%以上，二战期间曾增长到45%；虽然战后下降，但很快又增加到20%以上。

由于美国政府没有发布早期地方政府财政数据，人们曾对地方和各邦政府的经济管制的规模所知甚少[6]。最近的研究表明，美国南北战争前，各邦政府的投资对经济发展的作用要远超美国联邦政府[17]。例如，各邦投资要远大于联邦政府投资，几乎大一个数量级，美国内战前，各邦政府对交通的投资高达4.5亿美元，而联邦政府仅有0.54亿美元[18]。

美国联邦政府成立后，各邦政府和地方政府继续执行延续殖民地时代的政府管制制度。在十九世纪下半叶，美国的工业经济蓬勃发展起来，美国各邦都试图管制新兴的产业。此后，随着工业的发展和新兴行业的不断涌现，特别是铁路交通等涉及跨邦产业的发展，只能由联邦政府进行管制，美国联邦政府管制机构开始出现，数量出现了巨大增长[19]。1887年联邦政府成立的邦际商业委员会是第一个联邦管制机构，它为联邦政府实行管制政策树立了原型。最初它代表联邦政府管制铁路，后来又被授权负责相关的运输产业。

1929年爆发的大萧条，导致美国经济崩溃，促使美国联邦政府大规模干预经济。罗斯福政府上台后的第一个100天，美国国会就通过了12部法律[20]，在全国范围内对很多行业进行干预和管制。例如，农业调整法，促使美国政府建立了农产品平价制度，使农场主的购买力回升到第一次大战前的水平；设立联邦土地银行为农场抵押借款提高资金；统一规划、安排农场主耕种面积和产量，补贴降低耕种面积等造成减产的农场主。

图1 美国政府支出占国内净产值百分比(1948-2013)

数据主要来自美国商务部经济分析局，1960年前政府总支出来自历史统计资料[21]

战后美国政府支出一只居高不下。通常国内总产值包括了被消耗的固定资产，而国内净产值才代表了一年的实际产出。如图1所示，是美国政府支配的财富占美国净产出的比例，美国战后政府支出保持在40%左右，而且呈上升趋势，在2009年超过了46%，联邦政府支出占政府总支出60－70%，说明战后美国联邦政府对经济的干预是在逐渐加强的，而且占据主导地位。

美国历史学家对此做了详细的阐述[9](p486)，美国政府对经济的管制历史，是从建国前的殖民地时代地方政府管制为主，逐渐发展到联邦政府主导管制的历史。

二、美国的战时经济管制

与市场经济相对应的是计划经济，又称作统制经济，命令经济或官僚经济，是政府通过计划统一管制的经济体系。美国政府因战争而对经济实施干预政策的历史由来已久，独立战争期间，政府大量增印钞票，同时指定各种商品价格来增加军需物资供应[22]。在美国内战时期，南北方政府都曾通过实施一系列政府控制经济的措施来保证经济对战争的支持。当时的北方政府一方面通过统一计划和统一采购军需物资[23]，降低军事物资采购价格和政府支出；另一方面，虽然从私人工厂采购占很大比例[24]，政府也大量开设工厂，各邦政府都建造了各种各样的国有工厂，组织生产军用物资，防止私人供应商合伙哄抬物价，例如，仅政府设在斯普林菲尔德军工厂就生产了内战期间北方军事三分之一的轻武器[25]，而军舰则主要由政府的海军造船厂建造，共计建造了6艘巡洋舰、57艘海岸铁甲舰和24艘内河铁甲舰[23]。北方政府还积极控制铁路，到战争结束时，拥有长达 2300 英里的铁路，400 台机车和 6600 辆火车车厢[26]。

一战期间，美国政府对经济的管制更加广泛而严格了，到1918年夏，联邦政府几乎对美国所有的重要经济部门都建立了管制或统制机关，将全国很大部分自然资源和劳动力分配到军事物资生产和运输中，粗略估计，约20－25%的产品和劳务被用于军事目的[13](p631)。一战时期的美国政府对工业部门的广泛统制，是美国工业史上空前的创举，常被称为命令经济[6]( 548)或战时计划经济[27]。当时美国联邦政府成立了各种各样的管制机构或半官方的公司，统一调配各种资源的生产和分配，主要包括粮食、燃料、铁路和船舶、劳动力等[28]，当时的报纸甚至还列出了每天的食谱，要求老百姓严格遵守[13](p627)。政府同时进行价格调控，价格管理委员在军工产品生产行业直接制定“特别价”，对其他产品，则采用“量线定价原则”——根据同一产品的生产成本制定统一的价格标准[29]。战后很多工业界领导人高度评价美国政府在一战期间的统制政策，建议政府继续与工业界合作，制定恰当的法规，保护原料、劳动力和资本，防止滥用，建立产品和加工过程的标准化、协商定价等[28]。美国历史学家Atack和Passell则在专著中指出，官方和半官方统计资料表明，美国一战时期的命令经济有惊人的出色表现[6]（548）。

二战期间，美国政府更进一步地对经济进行计划和管制。早在1939年，美国政府就颁布了《关于战备原料的法令》，美国参战后，国会授权美国总统接管了生产作战所需物资的所有工业，禁止煽动罢工等干扰活动[28](p477)。1941年美国将50中物资列入管制范围，到1943年，管制的物资就超过800种[30]。美国政府积极兴建各类战时工厂，战争期间，六分之五的新建工厂是由政府投资新建的，到战争末期，政府拥有生产合成橡胶、飞机、船舶设备，镁等设备的百分之九十以上，制铝设备的百分之七十、制造机床设备的百分之五十，还有生产钢铁、汽油和化学品的工厂；还有很多工厂被改为生产军事物资，如汽车工厂被改造用来生产飞机、卡车、吉普车等[28](p464)。政府成立物价管理局，控制各种商品物价，甚至包括房租；为了控制物价上涨，政府还实行民用消费品的定量配给制度，对食糖、咖啡、蔬菜和水果罐头、肉类和油脂等实行配给制，对消费水平实行定量分配[28](p481)，同时管制工人工资。

美国参战后，组建了多达1200多万人的军队，而非农业劳动力仅有约4500万人[4](p577)，同时大批工人用于生产军事物资，使民用工业劳动力下降了约一半，不仅需要供应美国军队，而且生产了多达500亿美元的军用物资供应盟国。战时美国生产局主席克鲁格总结说，民用物资生产量基本保持不变，而军事物资生产量则从美国参战前占国家产出2%增加到1944年占40%[31]，显示了美国战时计划经济的巨大作用。一个重要方面体现在政府在解决劳动力短缺方面的作用，政府大力动员和吸收失业者、退休工人和妇女参加劳动，组织工人职业培训，在战时新建工厂附近集中建设临时住房和托儿所等设施，提高工人福利，提高工人劳动积极性，有效地减少了罢工现象[28](p476)。

美国二战期间军事开支高达2800多亿美元[28](p479)，等于美国参战前一年1940年国民总产值的2.8倍。美国二战军事开支主要靠税收，而不是靠财政借款，从而限制了给后代带来的财政负担。这是因为当时的美国政府采用高边际税率的结果，使高收入阶层的最高税率达到94%，从而让精英阶层承担更多负担，很好地解决了军事支出。1945年美国国民总产值仅比1940年增加了一倍，但美国国内税收增加了八倍多。因此美国二战期间政府实行计划经济，不论在生产效率上，还是在经济效益上，都取得了前所未有的空前成功。

战后，美国政府曾长期认为美国处于战争状态，从而实行战时经济管制政策。在美国侵略朝鲜战争期间，美国联邦政府又恢复了二战事前那样的对工业生产、工资、信贷、航运和原材料分配的控制[9](p486)。在美国侵略越南战争期间，美国政府又再次冻结工资和物价，行政分配能源等物资，试图解决战争物资供应问题[9](p492)。

三、当前美国政府的市场管制

现在美国联邦政府的影响涉及公司活动的各个方面，企业积累资本的方式要根据联邦条例来进行，生产决策要符合美国制定的环保和能源政策的要求；市场开拓、雇佣关系、雇佣职业健康和安全标准等，统统被美国政府纳入了政策管理的范围[19](p25)。美国联邦政府对企业管制如此广泛而全面，也就影响到美国个人生活的各个方面[32]。

美国政府的管制可分为竞争性管制和保护性管制[19]。当政府寻求通过创造达到充分竞争的条件而弥补市场失灵时，通常采用竞争性管制，主要这对某一产业，关注的是该产业的市场运营。对于竞争性管制，政府通常会干预市场准入、价格等。当政府强调公司活动对消费者、雇员或社会影响时，通常采用保护性管制，会影响很多产业。表1是联邦政府设立的部分管制机构和管制权限。

表1 美国联邦政府管制机构选编

机构 创设年份 权限 管制类型

洲际商业委员会

(联邦运输委员会) 1887

1995 铁路；卡车；某些水运，1995年改由联邦运输委员会负责 竞争性

联邦住房贷款银行理事会 1932 中小金融行业，1990年废除 竞争性

联邦通讯委员会 1934 邦际、国外电话，电视，广播，有线电视 竞争性

联邦存款保险法人 1934 消费者存款安全 竞争性

联邦能源管制委员会 1977 替代联邦电力委员会(1920);天然气，电力 竞争性

食品与药品管理局 1906 食品与药品安全 保护性

平等雇佣机会委员会 1964 执行1964年的明权法，禁止歧视 保护性

环境保护署 1970 环境污染 保护性

职业安全与健康管理局 1970 工业场所的健康与安全标准 保护性

消费者产品安全委员会 1972 消费者产品安全及标准制定 保护性

联邦政府的保护性管制起源于20世纪初期农业部对肉类的检查，主要集中于平等雇佣机会、环境保护、职业安全与健康以及消费者保护等领域。1970年设立的联邦环保署[33]，被认为是过去设立的独立管制委员会的复兴[34]。该机构建立全国性环境标准，如空气质量标准；特定情况下的各种设施的污染排放标准；产品设计标准等；限定公司的经营方式或生产方式等，达到预订的环境质量标准。企业等还必须遵循准入等方式执行标准，环保署还负责监查企业等的执行状况。

由于金融业是市场经济的核心，美国政府对金融业的管制更加复杂和精细，因篇幅关系，我们另外分析。

1、美国政府的出口管制

美国出口管制，主要限制军用品和高科技产品，保持美国在科技和军事技术上的优势，维护美国的霸权地位。美国出口管制政策的历史十分久远。早在建国之初，美国首任财政部长的亚历山大·汉密尔顿就认为[35]，美国应当尽力避免对外国资源的过度依赖，构建一个能够在一定程度上自给自足的国内生产和加工体系，因为不可预见的战争或政治冲突可能会随时中断贸易。为此，美国必须实施一定的贸易保护政策以限制战略性资源的出口。汉密尔顿的这一思想成为早期美国出口管制政策和相关立法的理论依据，并对美国出口管制政策的发展产生了深远影响。1774 年，美国首次制定了针对美英贸易的出口管制措施，禁止与英国开展进出口贸易。在此后的近两百年里，随着国际国内形势的变化，美国不断地制定和修改其出口管制政策并逐渐形成和完善其出口管制框架。影响较大的出口管制法案主要有 1807 年的《禁运法》、1917 年的《与敌国贸易法》、1935 年的《中立法》等[36]。

二战后，美国和苏联集团陷入冷战。冷战初期，美国对苏联集团实施战略禁运，几乎禁止所有能提升苏联集团军事实力和经济实力的设备和技术出口[37]。政 府出台了出口管制清单，将管制物资分成两类，全面禁运用于制造武器的原料和设备；限制出口工业原料和基础设备，总计近500种物资。1949 年美国国会制定了战后第一部《出口管制法》，按管制的宽严程度，对除加拿大之外的所有国家分成7组，建立出口许可证体系，对所有商品实行出口许可制度[37]。此后30年，逐步减少出口商品管制清单中的商品，放松出口管制，而中国则一直被列入最严厉的禁止出口国家[38]。1979年国会重新颁布新的出口管理法，压缩了受管制产品范围，改进了出口审查手段，简化许可证发放程序。但不久，为了对付苏联，又加强了对苏的出口管制，在管制清单中增列了58个项目，同时放松了对中国的出口管制。苏联崩溃前夕，美国在放松对苏联集团和盟国出口管制的同时，又加强了对中国和第三世界国家的出口管制，重新严格审查向中国出口的新科技产品和军用物资[39]。奥巴马上台后，开始了新一轮的出口管制改革[37]，主要包括统一商业和民用产品管制清单，解决内部管理纷争；统一发放出口许可证，精简审查程序；成立出口执法协调中心，统一执法机构；统一提供出口产品信息，方便出口评审，目的仍然是加强出口管制。

美国还积极要求盟国共同行动，限制出口。1949年出面组建了巴黎统筹委员会，在美国主导下，共同执行对东方国家的出口限制政策，美国1951年又制定《相互防卫援助管制法》，将西欧国家出口管制执行情况同美国的援助联系起来，严格限制西方物资和技术流入到苏联集团和中国及其他第三世界国家[37]。冷战结束后，美国又纠集西欧国家，加上北欧和苏联集团国家，通过瓦森纳协定[40]，针对中国和其他第三世界国家，限制出口军事武器和相关产品和技术，一直实行到现在，还将继续执行下去[41]。美国利用其同盟内部军事和经济等方面的优势地位，主导和协调了西方的出口管制工作，为美国的霸权目标服务。

• 续
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