主题:【原创】中央与地方的博弈之建国后的三次税制改革 -- 抱朴仙人

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2011-04-21 01:32:11
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抱朴仙人
抱朴仙人`5758`/bbsIMG/face/0000.gif`70`4944`55151`710302`正三品:金紫光禄大夫|冠军大将军`2005-03-06 04:01:33`
【原创】五、2001年所得税改革,政治还是经济? 691 名帖

抱朴仙人:【原创】四、分税制改革,妥协与涅槃

国家的钱是永远都不够花的。

在全社会都在大搞加工业的时代,商品经济蓬勃发展,分税制改革分的是流转税。随着社会财富增加,大家都赚钱,腰包鼓了,国家就开始盯上所得税。

到20世纪90年代末,国内国际的基本形势是:国际上受到越来越严厉的政治围堵和压迫;国内东西部发展差距越来越大;中央财政占财政收入总额的比例始终摇摆在50%左右,并没有真正夺回发球权。

为了打破围堵,需要向西和西南实现对中亚南亚和东南亚方向的陆上突破;为了维护统一,实现均衡发展,需要对中西部予以扶持。西部大开发战略就此展开。

这是国家大事,要中央花大钱,中央财政也要进一步增加自己的财政话语权,所得税制改革应运而生。

不是说分税制改革之后中央财政可以控制全国财力的57%吗?怎么又成了徘徊在50%左右了呢?

原来,分税制改革之后,起初中央财政的窘迫局面初步打破,地方财政倒有些吃紧的迹象。

以前说过,大包干时代,地方财政为了不上缴,大办加工工业企业。通过对这些企业的减免税和补贴来逃避上缴,企业亏损与否不太重要。分税之后,地方要从自己口袋里掏钱背这个包袱,就吃不消了,不得不让这些企业大批破产或者改制。往好处说,这客观上促进了企业机制转换。

地方钱不够用了,自然要想辙。

在分税制的新体制下,怎样才能多搞点钱而又不上缴呢?

主要是四大手段:

一是挖潜力,加强地税征收。所得税,营业税,契税,通通应收尽收。

二是甩包袱,地方原属的国营和集体企业,凡属亏损的都转制破产,卖光送光。

三是做生意,就是所谓“经营城市”,主要以卖地为第二财政来源。

四是小秋收,开动脑筋在其他非税收入中扩大财源,什么经营权出让之类。

地方这样干的结果,中央财政就只在1994年那一年财政收入比重达到55.7%,高兴了一年,之后7年又降到50%去了。

1993年到2000年这7年间,企业效益开始凸显,国民收入增加比较快,大家都赚钱了。而且,这时候第三产业逐渐成了气候,不需要制造批发零售有形产品也可以赚钱,所得税增长的速度就超过了流转税,成为一个分量越来越重的税源。

1993年,全国个人所得税25.5亿元,地方企业所得税293.3亿元,不值一提。

到了2000年,全国个人所得税510.2亿元,增加2000.78%;地方企业所得税1005.5亿元,增加342.8%,这不再是微不足道的小数字了。

见财起意,中央财政开始动脑筋在所得税上做文章。

如果说在流转税上做文章是“若要从此过,留下买路财”这种雁过拔毛手段的话,那么在所得税上做文章就是“你赚钱,要请客”直接分肥的把戏。

投石问路,先来个小动作。

1999年11月1日,开征个人储蓄存款利息税。这本来属于个人所得税,是地税征收范围,然而中央却将其列入中央收入。

这个税既小得可怜,又是由银行代征,各地税务局谁也没当回事,没把它当做一个大是大非的问题来对待。

一叶落而知天下秋。这个利息税金额虽小,却意味着个人所得税成了中央与地方的共享税。

看到大家没什么负面反应,2001年财政部就上报方案要求实行所得税分享的改革。

2001年10月17日,李岚清批准财政部方案后,召开30个省和6个计划单列市财政厅局长会议。项怀诚部长宣布所得税分享方案:中央与地方分享两个所得税,比例为中央75%,地方25%;或者中央70%,地方30%,要求地方财政厅局长回去汇报,限期书面答复。

板刀面还是馄饨面,你们自己挑!

八年河东,八年河西,进入21世纪的中央政府,已经是强势政府。今非昔比,用不着忍气吞声一家家跟诸侯商议了。对比1993年税制改革,如在梦中。

地方上都乖乖地在五天内书面答复。内容还是抽象肯定具体否定的一套把戏:“坚决支持中央决策,不过我们家有点具体困难……”大致上还是两个要求:增分享比例,以2001年为基期年。

地方既然这么乖,总理决定让点甜头,给识相的诸侯一个作弊的机会放放水,同意以尚未结束的2001年为基期年。

项怀诚部长却不同意。主要理由是所得税弹性很大,作弊空间也大,1993年殷鉴不远,不宜重蹈覆辙。

11月10日国务院办公会议的休息时间,朱镕基找到正在散步的项怀诚,说是决定以2001年为基期年。理由很有意思:1993年那么困难我们也搞成了,现在经过“三讲”,干部觉悟都提高了,应该没问题;再说已经11月中旬,想来下边也闹不出什么幺蛾子。

不好说这是个过于轻率的决定,但肯定是个过于自信的决定。

11月14日,朱镕基亲自在国税总局副司以上干部会议上宣布以2001年为基期年,并且发狠说:到年底还有一个多月,如果有人造假,等待他们的将是严厉的打击!

11月23日,财政部预算司张弘力司长主持布置所得税改制工作。

12月21日,国务院印发了《所得税分享改革方案》。

很明显,与1993年相比,这次改革,从中央到财政部,心情放松得多,规格低得多,措施简单得多。

然而,中国财政是个靠基数说话的体制。利之所在,水火不辞,刀兵不避。

11月份,地方所得税增收139.4%!

国税总局不得不在12月3日紧急下发《关于作好2001年12月份所得税征收管理的紧急通知》。通知要求遵守坚决不收过头税的组织原则,严禁各级违法多征、虚征、混淆税款入库级次;前10个月按季征收的,不得改为按月征收;预缴税款数额要按照前10个月的办法确定;应该于2002年以后征收的税款,不得提前入库。

12月10日,国税总局召集10个主要省市座谈,金人庆局长亲自苦口婆心劝各地不要乱冲基数,并再次传达了朱镕基的警告。

然而,继11月各地基数高速增长之后,12月份地方所得税收增速继续狂涨不已。

12月未结束,仅仅上中旬的数据,地方所得税征收完成137.82亿元,同比增长187.1%!

雪崩一来,排山倒海。

12月上中旬所得税增长超过100%的省市依次为:江西省增长816%,宁波市增长708.7%,河南省增长609%,广西增长597.7%,青岛市增长577.2%,内蒙古增长496.9%,浙江省(不含宁波市)增长467.5%,宁夏增长462.2%,安徽省增长404.5%,贵州省增长376.5%,新疆增长352.9%,吉林省增长314.8%,山东省(不含青岛市)增长235.6%,天津市增长230.1%,江苏省增长223.5%,重庆市增长197.5%,湖北省增长179.2%,河北省增长173.3%,甘肃省增长167.4%,大连市增长164%,山西省增长155.7%,云南省增长142.8%,湖南省增长128.6%,陕西省增长104.6%!

面对如此局面,财政部束手无策,只得于12月29日打报告给国务院,要求国务院直接干预。

国务院连新年也过不好了,径直于2002年元旦当日,以1号文件转发财政部《关于2001年11月份和12月上中旬地方企业所得税增长情况的报告》。重申纪律之余,严厉警告说2002年1月份就将派出调查组组织专项检查,一旦发现弄虚作假,不但要扣减基数,还要严肃处理责任人。

法不责众。大家都是为了工作,又没往自己腰包里塞,怕什么?乌纱帽也是当地政府管的,又不是你朱镕基管,为了本地利益,个人摘了乌纱也不怕,当地领导兜着,决计吃不了亏。

1号文件下发之后的情况怎么样了呢?

2001年第四季度,全国企业所得税平均增长111.4%,增幅最高的省增收700%,全年平均下来,增长62.7%。

事实给了相信“三讲”威力,相信干部觉悟,实则是过于自信自己权威的国务院领导一记响亮的耳光。

2002年1月收到报表的总理,恼羞成怒之余,年也不过了,立即派审计署赶赴各地专项检查所得税征收问题,要求对违规人员严惩不贷。

1月15日起,财政部和审计署倾巢出动,派出16个审计特派办检查组和19个财政专员办检查组共计1500余人。除了西藏没去,到35个省市专项检查了一个月。朱镕基对检查结果很不满意。财政和审计只好过完年再出发,对这35个省市进行了全面检查了半个多月,期间各地至少有上万名财税干部配合调查核实。

检查梳理到五一节前,总算有个结果,查出256亿元不正常收入,占增收总数的40.6%。财政部据此提出了处理建议。

估计是想起了1993年忍气吞声的往事,旧恨新仇涌上心头,这次朱总理坚决不肯饶过这帮家伙,拒绝接受财政部的处理建议,一定要上升到政治高度,认定这是严重的作风问题,一定要处理到人。

说起来,政治人物的特点就是一切问题都会被他弄成政治问题,然后用政治手段来解决,也就是整人。政治人物在他的生涯里有时会被人整得很惨,这绝不意味着他会从此厌恶整人,恰恰相反,他有了机会的时候,整起人来,多半比他的对手还要狠。古今中外的历史,不厌其烦地重复证明着这个道理。

2002年的春天,经济问题又一次政治化了。

事后看来,事件的起因是双方判断失误的合成结果。

地方凭着1993年税改的老经验,以为依旧可以先搞既成事实,法不责众,逼迫中央追认,忘了现在已然是强势中央。

总理强势了好几年,雷厉风行,予取予求,感觉好得很,完全想不到底下会公然叫板。

一大帮串通作弊的小学生面对着一个抓狂的班主任,怎么收场呢?

班主任虽然抓狂,权威一定要维护,但是也不能真的把全体学生统统开除,那样你去当谁的老师呀;学生沉默不语,一副死猪不怕开水烫的嘴脸,谁也不主动自首认错,说实在的,当过学生的都知道,这时候也没法单独出来认错了。

这种其实是听天由命的沉默又被老师认为是坚持对抗,双方这就掐上了。

原来不同意以2001年为基期年的项怀诚,这一次是当打手呢还是当和事老?

一个好干部,就要对工作负责,做好本职该做的事。不能因为当时我正确,你们领导一意孤行弄砸了,我就不来收拾残局。也不要再去多说当时我怎么怎么英明,你们领导如何如何愚昧。秋后算账的事总是不可避免的。

“公门里边好修行。”项部长提出经济问题经济解决,不要上升成政治运动,弄得腥风血雨。

这是好心,要设计一个台阶让大家走下去。具体怎么做才能把事办好,得到总理认可呢?

好事办好不容易,有一套太极拳要打。

于是项部长就跟张三丰似的,于大庭广众之下,掐架的两帮人之间,行云流水,一招接一招,圆转通融地练将起来。

首先是不承认地方报上来的2001年基数,但是也不说为什么不承认,不去指责地方恶意欺骗中央,不追查责任人。那么以什么为基数呢?是以2000年地方企业所得税实际为基准,乘上一个不太离谱的增长率,推算出2001年的基数。这个算法符合国务院文件精神,总理就有了面子。

其次是一股脑搞了八个不同的处理办法,接二连三地报给总理,显示出我们很认真用心解决问题。同时也给他机会研究比较一番,弄死领导几个脑细胞,消磨一下领导的火气。

再其次就是选择时机。趁着陪朱总理视察长江大堤,总理心有旁骛的机会,6月12日项部长在安徽铜陵报告解决方案,总理基本同意。于是项部长摸出随身的计算器就开始算账,搞出了两个互为补充的公式。具体公式就不说了,挺简单也挺巧妙。

趁热打铁,两天后,6月14日总理办公会议通过该方案,又过一个星期,6月21日财政部就召集各地财政厅局开会,推出基数的两种算法。算下来,核定后的2001年增长率为35.6%。

如果说1993年基数是忍气吞声的结果,这一次可以说是以假对空。你们既然作假,我就凭空算一个基数出来。家家都有计算器,不信算数不如你。嘿嘿。

最后也是最重要的,做好事的人,最关键的一点是要保护好自己。做好人可以,当烈士就没意思啦。

为了保护自己别给人抓住小辫子,反而弄得擦屁股的人不干净,这次会议,财政部拒绝发放书面的领导讲话稿和会议资料,只给各个省分别发了一张试算表格。各省厅局长回去之后怎么跟省长书记汇报,那就看大家的才华。反正我财政部是给大家擦屁股的,擦成这样,已经很仗义了。

于是风波平定……

反过来说,假如项怀诚部长不主动出头打圆场,用经济方法解决这场风波,事态的发展会怎么样呢?

首先,这时候的强势中央肯定无法接受800%增长这种离谱增收,一定要找茬收拾人,下边这些个财税局长多半都没有好果子吃。可是如果把这次违规的干部都处理了,那以后谁来替你收税呢?

其次,这些干部也是挺可怜,两头不是人。为地方工作是他们的本分,听本地领导的话也是应该。如果别的省都超收,自己不超收,算是无能不尽责,跟当地交代不了;超收了不能自圆其说,违反制度和财经纪律,跟财税系统上级交待不了。

再其次,缺一个台阶。朱总理已经判断失误,雷霆震怒,已经走在大清查严处理的道路上,自己是没法自找台阶下场的,总不能说也查不出什么大问题,就这么偃旗息鼓,必须有人给他铺这个台阶;底下收税干部已经超收,中央不接受,三轮大检查,事实俱在,难道要自己自首说我弄虚作假?还是硬着头皮不认账?

所以项怀诚部长这个台阶铺下来,是一件大大的功德。无怪乎地方的许多财税局长说项部长这个方案提出来,大家全部解脱,是救苦救难观世音菩萨呢。

综观1952年税改,1993年税改,2001年税改这三次变革,都是在政治形势驱动下的变革。在改革的过程中,1952年是经济问题政治化,搞得血雨腥风,全面倒退;1993年是政治需求向经济低头,委曲求全;2001年是差一点点就经济问题政治化,最终和平解决。这从另一个大家不注意的角度,反映了中国社会思想文化的演进。上纲上线,整人整死的斗争哲学已经不再时兴,中国进入商业社会,大家靠资本说话,为利益商量,谁都不愿意见血了。

选择这三次税改来介绍,主要是提供个看问题的视角,如果能对大家的思考有帮助,幸莫大焉。

(注:改革开放没几年,当事人的回忆和各方的数据已经千奇百怪,互相对不上号。本文以上文字里的数据,如非确有另外的准确来源,一律引自《中国财政五十年》和翁礼华先生《双赢的博弈》,事件经过的时间地点当事人内容,首先以当事人回忆文章为准,其次以翁礼华先生《双赢的博弈》为准。至于本文离经叛道的观点,均不由上述两书的作者负责,本人亦不负责。)

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